Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Ministra Edukacji Narodowej w sprawie zastępowania szkół samorządowych publicznych placówkami publicznymi prowadzonymi przez podmioty prywatne z dnia 2015-03-17.

Adresat:
Minister Edukacji Narodowej
Sygnatura:
VII.7037.38.2014
Data sprawy:
2015-03-17
Rodzaj sprawy:
wystąpienie o charakterze generalnym (WG)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Wystąpienie do Ministra Edukacji Narodowej w sprawie zastępowania szkół samorządowych publicznych placówkami publicznymi prowadzonymi przez podmioty prywatne.
Zaniepokojenie Rzecznika Praw Obywatelskich wzbudza fakt, że coraz więcej samorządów rozważa częściowe lub całkowite zastąpienie samorządowych publicznych szkół placówkami publicznymi prowadzonymi przez podmioty prywatne. Takie zmiany, jeżeli dotyczą znaczącej części placówek oświatowych na terenie gminy lub powiatu, mogą zagrozić realizacji konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Możliwość zakładania szkół publicznych przez podmioty niepubliczne istnieje od początku obowiązywania ustawy o systemie oświaty. Była ona jednak traktowana jako sposób uzupełnienia sieci samorządowych placówek. Wiele instytucji prawa oświatowego zakłada, że funkcją publicznych szkół prowadzonych przez podmioty prywatne jest utrzymanie pojedynczych placówek, które ze względu na rachunek ekonomiczny, byłyby przeznaczone do likwidacji. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie są jednak dostosowane do sytuacji, w której takie placówki stają się podstawą polityki oświatowej jednostki samorządu terytorialnego. Rzecznik wskazuje w wystąpieniu na problemy, które mogą wynikać z wyzbycia się przez jednostkę samorządu terytorialnego wszystkich lub znacznej części placówek publicznych. Dla szkół publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu, w których realizowany jest obowiązek szkolny, zawsze ustala się obwód. W przypadku szkół publicznych prowadzonych przez podmioty prywatne zasadą jest brak obwodu, co jest uzasadnione w sytuacji, gdy placówki te stanowią tylko uzupełnienie sieci szkół samorządowych. Jeżeli jednak szkoły samorządowe nie istnieją lub dostęp do nich jest utrudniony, kwestia braku obwodu może mieć decydujące znaczenie dla realizacji konstytucyjnych praw i wolności. Obwód jest ustawową gwarancją powszechnego i równego dostępu do nauki, szkoła nie może odmówić przyjęcia dziecka z obwodu. Sytuacja, w której znaczna część lub wszystkie publiczne placówki nie mają ustalonego obwodu może prowadzić do faktycznego różnicowania sytuacji prawnej obywateli. Dotyczy to w szczególności uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego czy opinii o potrzebie dostosowania wymagań edukacyjnych do indywidualnych potrzeb. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty, jedną z gwarancji równego i powszechnego dostępu do edukacji jest nałożenie na gminę obowiązku racjonalnego zarządu siecią placówek tak, aby o rozmieszczeniu szkół nie decydowały kryteria ekonomiczne, ale kryterium równego dostępu. Ma to szczególne znaczenie na terenach wiejskich. Przekazanie wykonywania zadań oświatowych podmiotom prywatnym, jeżeli jest podstawowym założeniem polityki jednostki samorządu terytorialnego, oznacza ograniczenie lub pozbawienie wpływu państwa na sieć placówek. Podmioty prywatne są gotowe do przejęcia istniejących szkół lub założenia nowych tylko wtedy, gdy gwarantują im one przynajmniej zwrot ponoszonych kosztów. Decydujące staje się zatem kryterium finansowe. Ten sam problem dotyczy wyboru typów szkół ponadgimnazjalnych i oferowanych przez nie kierunków kształcenia. Zasadą systemu oświaty powinna pozostać sieć szkół zarządzana przez podmioty publiczne, a więc nienastawione na zysk i odpowiedzialne nie tylko za pojedyncze placówki, ale za całość systemu oświaty. Powodem, dla którego przekazanie placówki podmiotowi prywatnemu jest korzystne zarówno dla podmiotu publicznego, jak i prywatnego, są niższe koszty prowadzenia szkół niesamorządowych. Do nauczycieli zatrudnionych w szkole prowadzonej przez podmiot prywatny stosuje się tylko część przepisów Karty Nauczyciela, w szczególności nie stosuje się przepisów regulujących kwestię urlopów i uprawnień socjalnych nauczycieli. W efekcie szkoły publiczne w zależności od prowadzącego je organu oferują nauczycielom różne warunki pracy i płacy, co może budzić wątpliwości ze względu na zgodność z konstytucyjną gwarancją równości. Ponadto szkoły niesamorządowe zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie mają obowiązku zapewniania rodzicom i uczniom prawa udziału w decydowaniu o sprawach szkoły. Szkoły publiczne prowadzone przez podmiot prywatny mogą nie powoływać rad szkół, rad rodziców i samorządów uczniowskich. Rzecznik Praw Obywatelskich prosi o zajęcie stanowiska wobec przedstawionych problemów polskiej oświaty.
 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2015-04-30
Opis odpowiedzi:
Minister Edukacji Narodowej (30.04.2015 r.) podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące roli, jaką powierzono jednostkom samorządu terytorialnego, nakładając na nie obowiązek prowadzenia szkół i placówek publicznych. Podkreśleniem niezbywalności obowiązku prowadzenia szkół publicznych przez samorządy jest ostatnia nowelizacja ustawy o systemie oświaty, wprowadzająca zakaz przekazywania prowadzenia szkoły osobie prawnej utworzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego np. spółce komunalnej, jak również osobie prawnej, w której jednostkach samorządu terytorialnego ma udziały albo której ma akcje. Stworzenie możliwości funkcjonowania szkół prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego jest wynikiem przemian demokratycznych w Polsce. Szkoły te mają stanowić uzupełnienie oferty szkół prowadzonych przez samorządy. W odmiennej sytuacji są małe szkoły przekazane przez samorządy do prowadzenia innym podmiotom w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Intencją ustawodawcy nie było traktowanie tych szkół jako uzupełnienia sieci szkół samorządowych. Funkcjonowanie szkół przekazanych w tym trybie należałoby traktować jako formę wypełniania przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązkowego zadania ustawowego. Rolą wprowadzonej w 2009 r. ustawowej możliwości przekazywania, bez konieczności likwidacji, małej szkoły podmiotowi innemu niż jednostka samorządu terytorialnego jest zminimalizowanie liczby likwidowanych szkół, a tym samym zachowanie dotychczasowego miejsca edukacji dzieci i miejsca pracy nauczycieli. Szkoła pozostaje ogólnodostępną, bezpłatną szkołą publiczną. Nadzór nad jakością nauczania sprawuje kurator oświaty, a właścicielem majątku szkoły jest nadal samorząd. Przekazanie szkoły w tym trybie nie powoduje jej likwidacji, ani utraty wpływu samorządu. Szkoła jest dotowana przez gminę, samorząd zachowuje prawo kontroli przestrzegania warunków, na jakich szkoła została przekazana. Organ, który przekazał szkołę nie może jej zlikwidować, a jedynie może zrezygnować z dalszego jej prowadzenia, wówczas szkoła jest ponownie przejmowana przez gminę. Gwarantem prawidłowej realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązkowych zadań ustawowych związanych z prowadzeniem szkół i placówek jest określony w Konstytucji nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Kontrolowanie działalności organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności leży w kompetencjach NIK.