Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Wiceprezesa Rady Ministrów w sprawie niekonstytucyjności zapisów ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Uwagę Rzecznika zwróciły przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, w szczególności art. 38 ust. 1 oraz ust. 1a w związku z art. 38 ust. 5 pkt 1 oraz pkt 1a tej ustawy.

Zaniepokojenie wywołało uprawnienie Przewodniczącego Komisji polegające na możliwości zażądania od podmiotu świadczącego usługi telekomunikacyjne udostępnienia informacji, stanowiących tajemnicę telekomunikacyjną w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, z uwzględnieniem danych abonenta pozwalających na jego identyfikację, czasu ich dokonania i innych informacji związanych z połączeniem lub przekazem, niestanowiących treści przekazu.

Przewodniczącemu Komisji przysługuje także uprawnienie wobec podmiotów prowadzących obsługę funduszy inwestycyjnych otwartych, funduszy zagranicznych lub funduszy inwestycyjnych otwartych z siedzibą w państwach należących do Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Polega ono na możliwości wystąpienia do tych podmiotów o przekazanie Komisji posiadanych przez te podmioty nagrań rozmów telefonicznych oraz innych informacji zarejestrowanych za pośrednictwem urządzeń i systemów teleinformatycznych.

Ustawa określa, że to uprawnienie przysługuje w granicach koniecznych do sprawdzenia, czy zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa. Przepisy te budzą jednak wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 lipca 2014 r. w sprawie K 23/11, w którym Trybunał badał zgodność z Konstytucją przepisów umożliwiających Policji oraz innym właściwym służbom pozyskiwanie danych telekomunikacyjnych. TK stwierdził, że ingerencja w konstytucyjne prawo do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji) i tajemnicę komunikowania się (art. 49 Konstytucji) może mieć miejsce nie tylko w wypadku zapoznawania się organów władzy publicznej z samą treścią komunikatów przekazywanych między jednostkami, ale również w sytuacji pozyskania przez władze informacji towarzyszących temu procesowi. Jakkolwiek ingerencja może być nieunikniona ze względu na wymóg podejmowania efektywnej walki z przestępczością, to jednak dopuszczalność tego rodzaju środka uzależniona jest od spełnienia wymagań wynikających z zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ponadto przepisy ustawowe upoważniające Policję do pozyskiwania danych telekomunikacyjnych, muszą uwzględniać mechanizm niezależnej kontroli, gdyż pozyskiwanie tych danych dokonuje się w sposób niejawny, bez wiedzy i woli podmiotów, o których informacje są przez Policję gromadzone, a zarazem przy ograniczonej kontroli społeczeństwa. Brak niezależnej kontroli organów państwa nad tym procesem stwarza ryzyko nadużyć. Może to nie tylko przyczyniać się do nieuzasadnionej ingerencji w wolności lub prawa człowieka, ale i stanowić zagrożenie demokratycznych mechanizmów sprawowania władzy.

Przytoczona argumentacja może mieć również zastosowanie w odniesieniu do art. 38 ust. 1 pkt 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który również nie przewiduje żadnej formy kontroli nad pozyskiwaniem danych.

Wątpliwości budzi także drugi ze wspomnianym przepisów, a mianowicie art. 38 ust. la w związku z ust. 5 pkt la ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który przewiduje jeszcze dalej idącą ingerencję w prawo do prywatności, a mianowicie ingerencję bezpośrednio w treść prowadzonych rozmów. Przepisy ustawy nie tylko nie przewidują w tym zakresie żadnej kontroli, ale należy podkreślić dodatkowo, że ingerencja w podstawowe prawo obywatela ma miejsce już na etapie postępowania wyjaśniającego, a zatem na bardzo wczesnym etapie postępowania, a także ma mieć związek nie tylko z ewentualnie popełnionym przestępstwem, ale może również służyć ocenie konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego.

Regulacja, jak tłumaczono, jest konieczna dla zapewnienia należytej ochrony interesów inwestorów oraz przestrzegania przez podmioty działające na rynku funduszy inwestycyjnych przepisów regulujących ich funkcjonowanie, mimo iż potencjalnie może ingerować w chronione konstytucyjnie wartości, takie jak tajemnica komunikowania się czy prawo do ochrony prawnej życia prywatnego (art. 47 i art. 49 Konstytucji RP).

Wprawdzie przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 r. przewidują wymóg przyznania właściwym organom wszelkich uprawnień nadzorczych i śledczych niezbędnych do wykonywania ich zadań, to jednak wdrażając ten przepis należy mieć na uwadze wymogi wynikające z Konstytucji oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Może to wymagać przyjęcia dodatkowych przepisów, kreujących mechanizm zewnętrznej kontroli, minimalizującej ryzyko nadużyć.

W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o ustosunkowanie się do powyższych kwestii, a także o informację na temat praktyki stosowania wskazanych przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów w piśmie z 23 grudnia 2016 r. podkreślił, że przywołany w wystąpieniu Rzecznika wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, co oznacza, że ustawa ta korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją. Nie ulega zatem wątpliwości, że na podstawie tych przepisów Przewodniczący KNF może żądać w toku postępowania wyjaśniającego dostępu do informacji stanowiących tajemnicę telekomunikacyjną oraz nagrań rozmów telefonicznych, a także innych informacji zarejestrowanych za pośrednictwem urządzeń i systemów teleinformatycznych. Podsekretarz Stanu stwierdził ponadto, że Przewodniczący KNF korzysta z przedmiotowego uprawnienia sporadycznie, niemniej jednak w niektórych sprawach uzyskanie tego rodzaju informacji w trybie przewidzianym przepisami ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym jest niezbędne. Niewątpliwie takie uprawnienie organu nadzoru ma także oddziaływanie prewencyjne. Podsekretarz Stanu poinformował, że resort finansów rozważa przeniesienie instrumentu prawnego, o którym mowa w art. 38 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, do ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Zapewniłoby to spójność i jednolitość dostępnych w tym postępowaniu instrumentów prawnych, a w konsekwencji pozwoliłoby na szersze zastosowanie tych przepisów. Jednocześnie, mając na względzie ryzyko niekonstytucyjności omawianych przepisów, ministerstwo dostrzega potrzebę dokonania dalszych zmian prawa w zakresie mechanizmu zewnętrznej sądowej kontroli nad korzystaniem z przedmiotowego uprawnienia.