Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Stanowisko Rzecznika w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej spółki o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do którego Rzecznik zgłosił udział w dniu 10 sierpnia 2017 r z dnia 2017-10-02.

Adresat:
Trybunał Konstytucyjny
Sygnatura:
VII.7100.7.2017
Data sprawy:
2017-10-02
Rodzaj sprawy:
skarga konstytucyjna (SK)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Stanowisko Rzecznika w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej spółki o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do którego Rzecznik zgłosił udział w dniu 10 sierpnia 2017 r.
Zaskarżony przepis ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, że w przypadku, gdy wyczerpanie alokacji na konkurs jest jednocześnie związane z wyczerpaniem alokacji na działanie lub priorytet, umożliwienie wnoszenia środków odwoławczych wnioskodawcy mija się z celem i nie stanowi żadnej wartości dodanej po jego stronie, skoro nawet w przypadku pozytywnego wyniku procedury odwoławczej nie może on otrzymać dofinansowania. Dalsze rozpatrywanie środków odwoławczych w takim przypadku również jest niecelowe, a organ II instancji ogranicza się jedynie do wystosowania informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia.
Pozostawienie protestu bez rozpatrzenia ma więc być dopuszczalne jedynie wtedy, gdy następuje całkowite wyczerpanie alokacji na realizację wszystkich działań w ramach danych osi priorytetowych programu operacyjnego objętego postępowaniem konkursowym i nie jest dopuszczalne (możliwe) przeniesienie środków finansowych na realizację tych działań w ramach tego samego priorytetu, którego składnikiem są te działania. Ustawodawca stoi zatem na stanowisku, że przewidziane art. 30i u.z.p.p.r. rozwiązanie jest konieczne i umotywowane obiektywnymi okolicznościami, które wykluczają możliwość przyznania dofinansowania w wyniku pozytywnego dla wnioskodawcy zakończenia procedury odwoławczej.
Podstawowym wzorcem kontroli wskazanym w skardze konstytucyjnej jest art. 78 Konstytucji. Stanowi on, że „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. niewątpliwie stanowi wyjątek od ogólnej zasady przewidzianej w art. 78 Konstytucji. Powyższy przepis nie pozbawia wnioskodawcy samego prawa do wniesienia protestu. Wyjątek przewidziany w tym przepisie odnosi się więc nie do samego środka zaskarżenia, ale do określonej sytuacji faktycznej, w której ten środek zostaje wniesiony. Przepis ten przewiduje możliwość pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Taką sytuację należy ocenić jako faktyczne pozbawienie wnioskodawcy możliwości skorzystania ze środka odwoławczego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. różnicuje sytuację wnioskodawców, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania w wyniku oceny projektu przez organ pierwszej instancji oraz wnioskodawców, których wnioski zostały poddane ocenie w procedurze odwoławczej. Ci drudzy zostają obarczeni ryzykiem wyczerpania alokacji, co w konsekwencji może pozbawić ich możliwości uzyskania dofinansowania, pomimo spełnienia odpowiednich kryteriów. Rzecznik zauważył, że opisane wyżej zróżnicowanie ustawowe należy uznać za niedopuszczalne i nieuzasadnione naruszenie prawa do równego traktowania w zakresie możliwości zaskarżania orzeczeń i decyzji, co prowadzi do wniosku, że art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. jest niezgodny powyższym przepisem Konstytucji, oraz że narusza konstytucyjne prawo do równego traktowania.
Kolejny zarzut Rzecznika odnosi się do skutku przewidzianego w art. 30i pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. w postaci pozostawienia protestu bez rozpatrzenia następującego w wyniku wyczerpania alokacji na realizację danego działania lub priorytetu. W ocenie ustawodawcy jest to okoliczność o charakterze obiektywnym, która uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie protestu. Takie rozumienie wyczerpania alokacji kwestionuje w niniejszej sprawie skarżąca, wskazując m.in. na możliwość relokacji środków z innych programów. Również w doktrynie wskazuje się, że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem pewnym i ostatecznym. Zdaniem Rzecznika w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pominięciem ustawodawczym. Niewskazanie w ustawie kryteriów i sposobu stwierdzenia wyczerpania alokacji w praktyce powoduje problemy z ustaleniem faktycznego zakresu wyjątku od prawa zaskarżenia wyrażonego w art. 30i u.z.p.p.r. i stwarza po stronie instytucji zarządzających możliwość arbitralnego podejmowania decyzji w tym zakresie. Prowadzi to w konsekwencji do niezgodności wskazanego przepisu z art. 78 Konstytucji oraz wyrażoną w Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Ponadto Rzecznik wskazał, że w doktrynie prawa prezentowany jest pogląd, że rozwiązanie przewidziane w art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. nie spełnia wymogów wynikających z konstytucyjnego prawa do sądu. W praktyce bowiem ochrona sądowa przewidziana w tym przepisie ma charakter iluzoryczny. Z jednej bowiem strony sądowa kontrola rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie protestu, nawet przy stwierdzeniu przez sąd racji po stronie skarżącego, nie może wywołać skutku w postaci zakwalifikowania wniosku do dofinasowania. Z drugiej zaś strony orzeczenie wydane na podstawie art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. może zostać uznane za niewystarczającą podstawę dochodzenia odszkodowania w oparciu o Kodeks cywilny. W ocenie Rzecznika zaskarżony przepis nie gwarantuje w sposób należyty dochodzenia praw przez wnioskodawców. Przepis ten nie zapewnia bowiem możliwości uzyskania przez stronę orzeczenia sądowego, którego wykonanie zapewni skuteczne poszanowanie jej praw. Należy więc uznać, że jest on niezgodny z konstytucyjnym prawem do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, oraz że narusza wyrażony w Konstytucji zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
 


Data odpowiedzi:
2018-11-13
Opis odpowiedzi:
Stanowisko nieuwzględnione (wyrok z 13 listopada 2018 r., sygn. akt SK 17/17).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 30i pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju niewątpliwie wprowadza wyjątek od zasady zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych. Trybunał zauważył jednak, że spełniona została przesłanka wprowadzenia ograniczenia w ustawie, co jednocześnie stanowi wskazany w art. 78 Konstytucji warunek dopuszczalności ograniczenia prawa do zaskarżenia.
Poszukując wartości, dla realizacji której ustawodawca wprowadził w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. kwestionowane wyłączenie prawa do zaskarżania rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, Trybunał przyjął, że rozwiązanie to ma na celu ochronę przynajmniej dwóch wartości konstytucyjnych: porządku publicznego oraz praw innych osób. W odniesieniu do pierwszej z nich TK przypomniał, że przesłanka porządku publicznego jest zorientowana na zapewnienie prawidłowego funkcjonowania życia społecznego. Prawidłowe funkcjonowanie procedur administracyjnych i sądowych, ocenianych w rozpatrywanej sprawie, zakłada ich efektywność, sprawność oraz szybkość postępowania. Stąd wyeliminowanie konieczności ponownego merytorycznego rozpatrywania bezprzedmiotowego, wobec wyczerpania alokacji, środka zaskarżenia należało uznać za rozwiązanie przydatne do realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu, związanego z jedną z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oceniając spełnienie postulatu konieczności ochrony praw innych podmiotów, nie można pominąć faktu, że środki na dofinansowanie muszą być pozyskane, wykorzystane i rozliczone w okresie, którego długość wynika z prawa europejskiego i nie może być decyzją krajowego prawodawcy wydłużona. Trybunał ocenił, że reżim dysponowania środkami z funduszy europejskich wręcz wymusza na ustawodawcy uproszczenie procedury, gdyż bez tego praktycznie nie jest możliwe wykorzystanie tzw. środków unijnych. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis spełnia wymóg proporcjonalności, a więc jest zgodny z art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.