Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Marszałka Sejmu RP w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych z dnia 2017-11-22.

Adresat:
Marszałek Sejmu RP
Sygnatura:
VII.602.6.2014
Data sprawy:
2017-11-22
Rodzaj sprawy:
uwagi RPO do przygotowywanych (zmienianych) aktów prawnych (WL)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Wystąpienie do Marszałka Sejmu RP w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.
Problematyka poruszona w projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych jest niezwykle istotna dla właściwego funkcjonowania demokratycznego państwa, dlatego znajduje się w sferze szczególnego zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich.
Poważne zastrzeżenia budzą przede wszystkim propozycje radykalnych zmian dotyczących administracji wyborczej. Zdaniem Rzecznika są one nie tylko nieuzasadnione, ale wręcz groźne dla uczciwego i rzetelnego przeprowadzania wyborów i referendów w Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrony praw wyborczych obywateli.
Model administracji wyborczej obowiązujący w Polsce określić można mianem modelu niezależnej administracji wyborczej (ang. independent model), a więc administracji niezależnej od innych władz państwowych. Model ten jest stosowany w praktyce w większości państw demokratycznych. Tymczasem w Projekcie proponowana jest zmiana, zgodnie z którą sędziowski, czyli profesjonalny i niezależny charakter Państwowej Komisji Wyborczej, który gwarantowany był przez skład (sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego) oraz sposób wyboru członków, zostaje zlikwidowany. W składzie PKW, zgodnie z zamierzeniami projektodawców, zasiadać mają tylko dwaj sędziowie (jeden Trybunału Konstytucyjnego oraz jeden Naczelnego Sądu Administracyjnego), natomiast wszyscy pozostali członkowie reprezentować mają kluby poselskie i powoływani mają być na kadencję powiązaną z kadencją Sejmu RP. W oczywisty sposób spowoduje to uzależnienie Komisji od czynników politycznych. Stan taki w negatywny sposób wpłynie na realizację i ochronę konstytucyjnych praw wyborczych obywateli.
Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje kontrolę nie tylko nad finansowaniem kampanii wyborczych, ale również nad finansowaniem partii politycznych. Trudno zatem pozytywnie ocenić proponowane rozwiązania, zgodnie z którymi ugrupowania polityczne poprzez swoich przedstawicieli w PKW będą w praktyce kontrolować same siebie i podejmować rozstrzygnięcia mające niezwykle istotne konsekwencje dla funkcjonowania (i de facto kształtu) systemu partyjnego m.in. dotyczące subwencji.
Zdecydowanie negatywnie ocenić należy również zamysł odejścia od sędziowskiego modelu w odniesieniu do jednoosobowych, kadencyjnych organów wyborczych, jakimi są komisarze wyborczy. W Projekcie przewiduje się, że obecnych komisarzy zastąpią nowi, przy czym planuje się powoływanie dwóch rodzajów komisarzy: wojewódzkich i powiatowych. Kandydaci na komisarzy nie muszą być odtąd niezawisłymi sędziami, formułuje się wyłącznie wymóg posiadania wykształcenia wyższego prawniczego. Projekt nie wskazuje żadnych ograniczeń w odniesieniu do członkostwa komisarza w partii politycznej i prowadzenia działalności politycznej. Komisarze wojewódzcy mają m.in. samodzielnie dokonywać podziału województwa na okręgi wyborcze. Jest to kwestia niezwykle istotna dla właściwego funkcjonowania systemów wyborczych a wszelkie nieprawidłowości mogą prowadzić do różnorodnych deformacji wyników wyborów. Powodować to może w prosty sposób ograniczenie praw wyborczych obywateli.
Ponadto, zastrzeżenia budzi przekazanie procedury podziału jednostek samorządu terytorialnego na obwody głosowania komisarzom powiatowym, a także nowych kompetencji względem rad gmin i wójta.
Istotne są proponowane zmiany dotyczące organizowania wyborów na najniższych szczeblach. W Projekcie przewiduje się powołanie zupełnie nowej struktury, jaką ma być Korpus Urzędników Wyborczych. Ponieważ jego członkowie będą musieli odpowiadać różnego rodzaju kryteriom, powstaje obawa, że wykluczą one większość obecnych, doświadczonych urzędników wyborczych. Problematyczna może być wówczas skuteczna realizacja powierzonych członkom Korpusu zadań, szczególnie w kontekście koordynacji pracy różnych urzędów.
Rzecznik wskazał także, że Projekt mimo zakładania tak radykalnych zmian nie przewiduje dłuższego vacatio legis, umożliwiającego odpowiednie przygotowania. Wydaje się, że w zamierzeniu autorów Projektu zdecydowana większość nowych konstrukcji miałaby wejść w życie przed wyborami samorządowymi planowanymi na listopad 2018 roku. Tak krótki czas budzić może poważne obawy o rzetelne przygotowanie i przeprowadzenie wyborów.
Projekt przewiduje też zmiany w strukturze i zasadach wyłaniania terytorialnych oraz obwodowych komisji wyborczych (OKW). Mają one obejmować m.in. kwestie zgłaszania i powoływania członków obwodowych komisji wyborczych. W tym zakresie zakłada się wyraźne uprzywilejowanie kandydatów – wyborców zgłaszanych przez komitety wyborcze partii politycznych lub koalicji partii politycznych (uzyskujących mandaty w poprzednich wyborach do Sejmików lub do Sejmu RP). Prowadzi to do wyraźnego osłabienia znaczenia kandydatów innych komitetów wyborczych, a nawet dyskryminacji części wyborców, m.in. przedstawicieli niepartyjnych komitetów wyborczych.
Ogromne wątpliwości budzić może propozycja, zgodnie z którą członkowie obwodowych komisji wyborczych (OKW) będą mogli prowadzić agitację wyborczą na rzecz poszczególnych kandydatów i komitetów wyborczych, o ile będzie ona prowadzona poza lokalem wyborczym i poza pracami komisji wyborczej. Rozwiązanie takie, w przekonaniu Rzecznika, prowadzi do poważnego zagrożenia dla zasady pełnej bezstronności organów wyborczych.
Rzecznik zdecydowanie negatywnie ocenił planowane w Projekcie zlikwidowanie instytucji głosowania korespondencyjnego, która została wprowadzona z myślą o ułatwieniu, a w niektórych wypadkach wręcz umożliwieniu udziału w wyborach grup wyborców napotykających poważne trudności organizacyjno-techniczne w dotarciu do lokali wyborczych: osób z niepełnosprawnością czy wyborców przebywających poza granicami kraju. Zdaniem Rzecznika planowana likwidacja procedury głosowania korespondencyjnego negatywnie wpłynie na realizację fundamentalnej zasady powszechności wyborów, powodując stan, w którym część wyborców utraci możliwość skutecznego udziału w wyborach. Spowoduje to pogłębienie dyskryminacji oraz będzie wyrazem braku zainteresowania Państwa potrzebami jego obywateli.
Poważnego rozważenia i namysłu wymaga kwestia transmisji z lokalu wyborczego za pośrednictwem publicznej dostępnej sieci elektronicznego przekazywania danych (lub gdy nie jest to możliwe, rejestracji za pomocą urządzeń utrwalających obraz i dźwięk przebiegu prac obwodowych komisji wyborczych w lokalu wyborczym). Powstaje obawa, czy nowe regulacje umożliwią, m.in. poprzez transmisję czy rejestrację, uzyskanie w zasadzie nieograniczonej liczbie odbiorców wiedzy o tym, który z wyborców głosował. Co więcej, w wyborach stosowana jest od ubiegłego roku przezroczysta urna wyborcza, w której wrzucana karta do głosowania jest widoczna i może w praktyce, w pewnych okolicznościach, ukazać preferencję wyborcy wobec innych osób. Kwestia transmisji i rejestracji również stwarza w tym kontekście zagrożenia i obawy o zapewnienie jednej z podstawowych zasad wyborów, jaką jest zasada tajności głosowania.
Nie sposób też, w odniesieniu do planowanego wprowadzenia transmisji z lokalu wyborczego (lub rejestracji), pominąć zgłaszanych już wcześniej poważnych głosów krytyki wobec możliwości występowania kolizji tego rozwiązania z kardynalnymi prawami obywatelskimi, jak prawo do ochrony własnego wizerunku, czy też prawo do prywatności.
Rzecznik zwrócił się do Marszałka z prośbą o przyjęcie powyższego stanowiska, poinformowanie o nim Posłów oraz wykorzystanie w dalszych pracach nad projektem ustawy.