Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Minister Edukacji Narodowej w sprawie problemów związanych z dowozem uczniów z niepełnosprawnościami do szkół i innych placówek edukacyjnych z dnia 2017-11-24.

Adresat:
Minister Edukacji Narodowej
Sygnatura:
XI.7036.61.2017
Data sprawy:
2017-11-24
Rodzaj sprawy:
wniosek o podjęcie inicjatywy prawodawczej (WGI)
Nazwa zepołu:
Zespół do spraw Równego Traktowania
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Wystąpienie do Minister Edukacji Narodowej w sprawie problemów związanych z dowozem uczniów z niepełnosprawnościami do szkół i innych placówek edukacyjnych.
Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich napływają liczne skargi rodziców uczniów z niepełnosprawnościami dotyczące problemów związanych z ich dowozem do szkół i innych placówek edukacyjnych. Trudności te nierzadko prowadzą do sytuacji, w której uczniowie nie realizują obowiązku szkolnego.
Prawo do nauki jest jednym z fundamentalnych praw człowieka, którego realizacja umożliwia rozwój osobisty oraz pozwala na osiągnięcie samodzielności i niezależności, a także pełny udział we wszystkich sferach życia. Polska Konstytucja przyznaje każdemu prawo do nauki oraz zobowiązuje władze publiczne do zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Ratyfikując Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych Polska uznała także prawo osób z niepełnosprawnościami do edukacji bez dyskryminacji i na zasadzie równości z innymi osobami. Zapewnianie dojazdu do placówek edukacyjnych uczniów z niepełnosprawnościami stanowi narzędzie realizacji tego prawa oraz gwarantuje im dostępność edukacji na zasadach równych szans z rówieśnikami.
Zdecydowanie najliczniejszą grupę skarg do Rzecznika stanowią te oparte na stosowaniu przepisów dotyczących zasad realizacji nałożonego na gminy obowiązku finansowania transportu dzieci z niepełnosprawnością i ich opiekunów do przedszkoli, szkół lub specjalistycznych ośrodków. Przepisy Prawa oświatowego (dalej jako: u.p.o.) oraz ustawy o systemie oświaty (dalej jako: u.s.o.) wskazują na dwie formy realizacji obowiązku: poprzez zapewnienie dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, bądź poprzez zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Prawo wyboru w tym zakresie przysługuje wyłącznie rodzicom, zaś dla gminy powstają określone obowiązki – zapewnienia transportu i opieki dla dzieci, albo refundacji kosztów. Ustawodawca pozostawił stronom umowy pełną swobodę w zakresie kształtowania zasad wskazanego zwrotu kosztów. W praktyce zasady tego zwrotu często są określane jednostronnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a poszczególne gminy w odmienny sposób regulują sposób rozliczenia, czy stawkę zwrotu przysługującą za kilometr przejazdu. Ze skarg wpływających do Rzecznika wynika, że określane przez gminy stawki zwrotu często nie pokrywają rzeczywistych kosztów ponoszonych przez opiekunów na dowóz dziecka. W takich sytuacjach obywatele są zmuszeni do występowania na drogę sądową celem dochodzenia swych praw, sądy zaś w odmienny sposób określają zakres uprawnień w tym zakresie.
W związku z powyższym Rzecznik przystąpił do toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej dotyczącej zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do przedszkoli i szkół. Rzecznik w swoim stanowisku wyraził pogląd, że przepisy u.s.o. budzą wątpliwości w zakresie, w jakim pomijają wskazanie kryteriów określania stawek zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Prowadzi to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości poprzez zróżnicowanie stawek zwrotu kosztów pomiędzy poszczególnymi gminami.
Postanowieniem z dnia 17 października 2017 r. Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi RP uwagi dotyczące celowości podjęcia działań ustawodawczych zmierzających do uregulowania kwestii zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia i opiekuna do placówek oświatowych. Trybunał podzielił stanowisko Rzecznika i wskazał, iż zamiar ustawodawcy, aby zapewnić możliwość elastycznego dostosowywania przyznawanych świadczeń w zależności od indywidualnych potrzeb danych podmiotów, nie został zrealizowany w sposób należyty.
W ocenie Rzecznika dla uznania, iż gmina w sposób rzeczywisty i skuteczny realizuje ustawowy obowiązek organizowania transportu osób z niepełnosprawnością do odpowiednich placówek, nie jest wystarczający zwrot kosztów jedynie za przejazdy, podczas których rodzic pełni funkcję opiekuna ucznia. Konieczne jest również pokrycie kosztów przejazdów samego opiekuna ze szkoły do domu, a następnie z domu do szkoły.
Kolejnym ze zidentyfikowanych problemów jest brzmienie aktualnie obowiązującego art. 39 ust. 4 pkt 2 u.p.o., który stanowi, że transport uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi z niepełnosprawnością intelektualną jest obligatoryjny do 24. lub 25. roku życia do „ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych”. W stosunku do poprzednio obowiązującego, analogicznego przepisu u.s.o. krąg placówek, do których uczęszczanie uprawnia do bezpłatnego transportu, został znacznie ograniczony. Przepis art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. interpretowany był bowiem w ten sposób, że za ośrodek umożliwiający realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki uznawane były również szkoły specjalne, co dawało uczniom z niepełnosprawnościami i ich rodzicom większą możliwość wyboru odpowiadającej im placówki edukacyjnej. Aktualnie obowiązujące przepisy u.p.o. zdają się ograniczać uczniom z niepełnosprawnościami i ich rodzicom możliwość wyboru placówki edukacyjnej i zawężają uprawnienie do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do tych placówek. W opinii Rzecznika celem omawianej regulacji powinno być zagwarantowanie uczniom z niepełnosprawnościami realizacji obowiązku nauki zgodnie z ich indywidualnymi potrzebami, a obowiązki gminy w zakresie dowozu mają za zadanie ułatwienie, nie zaś ograniczenie dostępu do edukacji.
Wciąż dla wielu rodziców uczniów z niepełnosprawnościami i władz gmin, w których zamieszkują niejasnym pozostaje znaczenie terminu „najbliższa szkoła”. Mimo, że wiele gmin akceptuje pogląd, zgodnie z którym szkołą najbliższą jest ta placówka, która zapewnia realizację zaleceń o potrzebie kształcenia specjalnego, nie jest to powszechne stanowisko. Wiele jednostek samorządu terytorialnego, kierując się troską o stan finansów publicznych, posługuje się bowiem wykładnią, która każe wybrać placówkę najbliższą w sensie geograficznym. W ocenie Rzecznika doprecyzowanie omawianych regulacji o wskazanie co do jak najlepszego zaspokojenia specjalnych potrzeb edukacyjnych danego ucznia, pozwoliłoby na pełniejszą realizację w stosunku do dzieci z niepełnosprawnościami idei edukacji włączającej.
Kolejnym ze zidentyfikowanych problemów jest brak precyzyjnego wskazania w przepisach u.p.o. szczególnych wymagań, jakie powinny spełniać środki transportu, którymi uczniowie z niepełnosprawnościami są dowożeni do szkół w ramach dowozu zorganizowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz jakimi kwalifikacjami powinny wykazać się osoby, którym powierzana jest opieka nad tymi uczniami w czasie przewozu. W każdym przypadku niedostosowanie pojazdu oraz niedostateczne kompetencje osób sprawujących opiekę nad dziećmi z niepełnosprawnościami budzą poważne obawy o bezpieczeństwo przewożonych osób niepełnosprawnych.
Rzecznik zwrócił się do Minister z prośbą o przedstawienie stanowiska w tej niezwykle ważnej sprawie, warunkującej często rzeczywisty dostęp do edukacji dzieci z niepełnosprawnościami, oraz o podjęcie stosownej inicjatywy ustawodawczej.
 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2017-12-28
Opis odpowiedzi:
Minister Edukacji Narodowej w piśmie z 28 grudnia 2017 r. wskazała, że już w 1999 r. uregulowano w przepisach prawa oświatowego kwestie dowozu dzieci niepełnosprawnych do publicznych szkół. Od tego czasu przepisy te ewaluowały zdecydowanie na korzyść dzieci i młodzieży niepełnosprawnej. W opinii Minister przepisy dotyczące dowozu nie uniemożliwiają realizacji przez dzieci i młodzież niepełnosprawną obowiązków szkolnego i nauki. Nie naruszają również prawa tych uczniów do edukacji, w tym edukacji włączającej. Odnośnie braku kryteriów ustalania kwoty refundacji kosztów dowozu dziecka i opiekuna, w przypadku, gdy dowóz i opiekę zapewniają rodzice, zdaniem MEN należy tę kwestię uregulować na poziomie innych przepisów niż przepisy prawa oświatowego. Dotyczą one bowiem zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Niezasadna jest uwaga wskazująca na zmianę uprawnień dzieci i młodzieży w dowozie do ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przepisy prawa oświatowego nie zmieniły charakteru tego ośrodka, a jedynie doprecyzowały jego nazwę. Zatem brak jest podstaw, aby traktować ośrodek jako szkołę specjalną czy inny rodzaj ośrodka, np. specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy. MEN podziela pogląd Rzecznika dotyczący potrzeby uregulowania terminu „najbliższa szkoła”, w kontekście przepisów dotyczących zapewnienia przez gminę bezpłatnego dowozu do szkół i ośrodków. Doprecyzowanie powyższego określenia pozwoli na wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i ujednolicenie stosowania przez gminy przepisów w praktyce. Minister poinformowała także, iż obecnie w resorcie prowadzone są prace koncepcyjne dotyczące m.in. zmian w kształceniu dzieci i młodzieży ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, w tym analizowane są kwestie dotyczące potrzeb dzieci i uczniów niepełnosprawnych w zakresie zapewnienia bezpłatnego dowozu i opieki w czasie transportu do szkół i placówek.