Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Prezydenta RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy o Sądzie Najwyższym z dnia 2017-12-29.

Adresat:
Prezydent RP
Sygnatura:
VII.510.2.2017
Data sprawy:
2017-12-29
Rodzaj sprawy:
uwagi RPO do przygotowywanych (zmienianych) aktów prawnych (WL)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Wystąpienie do Prezydenta RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy o Sądzie Najwyższym.
W dniu 8 grudnia 2017 r. Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa o KRS) oraz ustawę o Sądzie Najwyższym (dalej: ustawa o SN), które zostały przekazane Prezydentowi do podpisu.
Rzecznik Praw Obywatelskich monitoruje regularnie proces legislacyjny pod kątem możliwości naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela. W przypadku ww. ustaw Rzecznik zwrócił uwagę na problemy, które wiążą się z zapewnieniem każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Obie ustawy budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich.
Zawarta w ustawie o KRS propozycja odebrania władzy sądowniczej uprawnienia do wyboru sędziów pełniących funkcję członków KRS i przekazania go władzy ustawodawczej prowadzi do niedopuszczalnej ingerencji władzy wykonawczej w zarządzanie wymiarem sprawiedliwości, a w konsekwencji do naruszenia Konstytucji.
Poddanie KRS oddziaływaniu ze strony legislatywy, która ma mieć bezpośredni wpływ na 21 członków spośród 25 jej członków oznaczać będzie, że KRS, jako organ stojący na straży relatywnie najsłabszego segmentu władzy podlegać będzie naciskom władzy politycznej. W ocenie Rzecznika brak jest podstawy konstytucyjnej do tego, żeby sędziowie do KRS byli wybierani przez polityków, zaś wybór członków do KRS będących sędziami według przepisów nowej ustawy o KRS prowadzi do naruszenia zasady trójpodziału i równowagi władz poprzez odebranie władzy sądowniczej wpływu na obsadę składu KRS.
Art. l id ust. 6 ustawy o KRS przewiduje znaczącą zmianę sposobu wyboru członków KRS będących sędziami – w stosunku do prezydenckich propozycji – polegającą na zastąpieniu głosowania imiennego bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, w przypadku niemożności uzyskania konsensusu odnośnie wyboru członków Rady. W opinii Rzecznika przyjęta w ustawie o KRS zmiana, odnosząca się do sposobu wyboru członków KRS spośród sędziów, pogłębi znacząco stopień upolitycznienia wyboru członków KRS będących sędziami.
Z kolei proponowany 9a ust. 2 ustawy o KRS nie zawiera jakichkolwiek gwarancji, że sędziowie każdego rodzaju i szczebla sądów zostaną wybrani do KRS, a więc prowadzi do tego, iż realizacja wskazanego postulatu i słusznego dla dobra wymiaru sprawiedliwości założenia, aby reprezentację w Radzie umożliwić sędziom należącym do poszczególnych rodzajów i szczebli sądów, pozostawione zostają dobrej bądź złej woli polityków, którzy podejmują faktycznie decyzję o wyborze odpowiednich, ich zdaniem, kandydatów do KRS spośród sędziów.
Rzecznik wskazał także, że w ustawie nie zagwarantowano jakiegokolwiek mechanizmu prawnego, który w realny sposób dawałby obywatelom wpływ na to, kto zostanie wybrany do KRS albo umożliwiał kontrolę procesu tego wyboru.
Zaniepokojenie Rzecznika wzbudza zawarta w ustawie regulacja, zgodnie z którą: „mandat członków Krajowej Rady Sądownictwa, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, wybranych na podstawie przepisów dotychczasowych, trwa do dnia poprzedzającego rozpoczęcie kadencji nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa, nie dłużej jednak niż przez 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, chyba że ustał wcześniej w związku z upływem kadencji”. W ocenie Rzecznika zaproponowane rozwiązanie jest niezgodne z art. 187 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że kadencja członków KRS trwa 4 lata.
Natomiast ustawa o SN w sposób zasadniczy obniża granicę wieku, w którym sędziowie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przechodzą w stan spoczynku. Wprowadza również rozwiązanie, zgodnie z którym sędzia, za zgodą Prezydenta RP, może zajmować w dalszym ciągu stanowisko sędziego Sądu Najwyższego po osiągnięciu tego wieku. Projektowane zastosowanie owej nowej, obniżonej granicy wieku, w stosunku do obecnych sędziów Sądu Najwyższego, którzy posiadają uprawnienie do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego do dnia ukończenia 70. roku życia, zdaniem Rzecznika, wprost godzi w konstytucyjny zakaz usuwania sędziego.
Co ważne, wprowadzenie do systemu prawa nowego instrumentu w postaci skargi nadzwyczajnej przemawia za dalszym pełnieniem obowiązków przez obecnych sędziów Sądu Najwyższego aż do osiągnięcia 70. roku życia, ponieważ jej wprowadzenie spowoduje zwiększenie, a nie zmniejszenie, liczby spraw kierowanych do Sądu Najwyższego. Nie istnieje zatem żaden racjonalny argument przemawiający za koniecznością odsunięcia za pomocą ustawy tych sędziów od orzekania w okresie pomiędzy osiągnięciem przez nich 65. a 70. rokiem życia.
Ponadto, w ocenie Rzecznika przyznanie Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów jako organom władzy wykonawczej kompetencji do decydowania o tym, kto zachowa na dalszy okres status czynnego sędziego Sądu Najwyższego, w sposób rażący ingeruje w sferę niezależności Sądu Najwyższego polegającą na niezależności od organów pozasądowych oraz niezależności od czynników politycznych, a także w zasadę niezawisłości sędziowskiej.
Przerwanie kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (także poprzez obniżenie wieku powodującego przejście sędziego w stan spoczynku) stanowi oczywiste naruszenie Konstytucji. Ustawodawca nie może bowiem poprzez zabiegi polegające na odwoływaniu się do obniżenia granicy wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku, wkraczać w określoną konstytucyjnie sześcioletnią kadencję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Konstytucja nie przyznaje też Prezydentowi RP jakiegokolwiek uprawienia do decydowania o tym, czy osoba pełniąca funkcję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w dalszym ciągu zachowa tę funkcję ani nie przewiduje kompetencji Prezydenta RP do powierzania kierowania Sądem Najwyższym lub jego izbą wskazanemu przez siebie sędziemu Sądu Najwyższego.
W opinii Rzecznika postanowienia ustawy o SN prowadzą do dalszego nieuzasadnionego wzmocnienia pozycji Izby Dyscyplinarnej SN oraz kierującego jej pracami Prezesa kosztem ograniczenia uprawnień Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz do rozdziału organizacyjnego pomiędzy Sądem Najwyższym, a jego Izbą Dyscyplinarną.
Należy także zwrócić uwagę, że art. 40 § 3 ustawy o SN wprowadza rozwiązanie, że aż do 30% składu SN będą mogli stanowić sędziowie delegowani do tego sądu przez Ministra Sprawiedliwości na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Może to doprowadzić do sytuacji, w której Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych zostanie obsadzona przez sędziów delegowanych, a dopiero później będzie trwała procedura obsadzania wolnych stanowisk sędziowskich.
Art. 89 ustawy o SN wprowadza nowy środek zaskarżenia w postaci skargi nadzwyczajnej. Zdaniem Rzecznika idea wprowadzenia do systemu prawnego nadzwyczajnego środka zaskarżenia w obronie prawa (w szczególności w obronie praw lub wolności jednostki) co do zasady zasługuje na aprobatę, jednak tylko w tych sprawach, w których obowiązujący obecnie system prawny nie przewiduje już takiego nadzwyczajnego środka prowadzącego do uchylenia zaskarżonego prawomocnego orzeczenia. Przedstawiona w ustawie o SN propozycja skargi nadzwyczajnej zmierza zaś do wprowadzenia rozwiązania, według którego w istotnej części spraw sądowych dopuszczalne będzie postępowanie w czterech instancjach, przy czym dwa szczeble tego postępowania będą obejmowały postępowanie nadzwyczajne już po uprawomocnieniu się orzeczenia sądowego.
Propozycję udziału społeczeństwa w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości wyrażoną w ustawie o SN należy, co do zasady, ocenić pozytywnie – jako realizację postulatu zmierzającego do pełniejszej realizacji art. 182 Konstytucji. Jednak udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości niekoniecznie oznacza, że ławnicy powinni uczestniczyć we wszystkich etapach postępowania, także na najwyższym krajowym szczeblu. Przeciwnie, zasiadanie ławników w sądach najwyższego szczebla jest sprzeczne z praktyką w innych krajach europejskich.
Kolejną dotychczas nieznaną przesłanką, która została wprowadzona w projekcie ustawy o SN, jest posiadanie przez sędziego obywatelstwa obcego państwa. Zgodnie z przepisami ustawy, „sędzia albo asesor sądowy, który w dniu wejścia w życie ustawy nie spełnia wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, powinien w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zrzec się obywatelstwa obcego państwa. W przypadku bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w § 1, stosunek służbowy sędziego albo asesora sądowego wygasa”. W świetle standardów wynikających z Konstytucji sędziowie oraz asesorzy, którzy w chwili obecnej sprawują swój urząd na podstawie dotychczasowych przepisów, nie mogą zostać go pozbawieni na skutek wejścia w życie proponowanego rozwiązania. Konstytucja przewiduje zakaz usuwania sędziego oraz nie dopuszcza do wprowadzania przez ustawodawcę automatyzmu utraty urzędu w razie zaistnienia ustawowo określonych przesłanek.
Skoro ustawodawca przewidział w ustawie o obywatelstwie polskim oraz w ustawie o służbie cywilnej wymóg posiadania podwójnego obywatelstwa, z zastrzeżeniem, że osoba, która posiada obywatelstwo dwóch lub więcej państw, jest traktowana wyłącznie jako obywatel polski w świetle prawa polskiego oraz dopuścił możliwość dostępu tego typu osób do stanowisk w służbie cywilnej, to w świetle przepisów Konstytucji za nieuzasadnione zróżnicowanie należy uznać sytuację wprowadzenia w projekcie ustawy o SN przesłanki w postaci posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego wobec kandydatów na sędziów, asesorów oraz ławników.
W przekonaniu Rzecznika i z uwagi na postanowienia Konstytucji ustawy o KRS i SN nie powinny zostać uchwalone w obecnym kształcie. Ich podpisanie przez Prezydenta skutkować będzie podporządkowaniem sądów władzy politycznej. Tym samym, poprzez osłabienie niezależności władzy sądowniczej, doprowadzą one do ograniczenia prawa każdego człowieka do sądu i rzetelnego procesu.
Rzecznik zwrócił się do Prezydenta z prośbą o skorzystanie z możliwości przewidzianej przez art. 122 ust. 5 Konstytucji, tj. przekazanie Sejmowi wskazanych na wstępie niniejszego pisma ustaw z umotywowanym wnioskiem do ponownego rozpatrzenia.