Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Prezydenta RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 2018-07-26.

Adresat:
Prezydent RP
Sygnatura:
VII.510.2.2017
Data sprawy:
2018-07-26
Rodzaj sprawy:
uwagi RPO do przygotowywanych (zmienianych) aktów prawnych (WL)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Wystąpienie do Prezydenta RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że uchwalona przez Sejm RP ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw dotyczy bezpośrednio sfery konstytucyjnych gwarancji dostępu do sądu cechującego się niezależnością i niezawisłością (art. 45 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Rzecznika ustawa ta zawiera rozwiązania, które zagrażają realizacji konstytucyjnego prawa każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
W przekonaniu Rzecznika zadaniem ustawodawcy jest tworzenie stabilnych norm prawnych, zaś akty normatywne powinny cechować się abstrakcyjnością i generalnością. Częste nowelizowanie prawa, mające na celu odpowiadanie na zapowiedzi jednostkowych czy zbiorowych działań obywateli, poprzez uruchamianie działań wszystkich uczestniczących w procesie legislacyjnym podmiotów władzy publicznej, nosi cechę sytuacyjności właściwej dla procesu stosowania, nie zaś stanowienia prawa. Ustawodawca, inicjując w krótkich odstępach czasu proces legislacyjny, nie pozwala na sprawdzenie się w praktyce dopiero co uchwalonych norm prawnych, przyznając się jednocześnie, że uchwalone przed chwilą przepisy nie były przemyślane i nie były obliczone na długie trwanie. Obywatele mają prawo kształtować swoją sytuację prawną w świetle obowiązujących stabilnych przepisów prawa. Nie oznacza to oczywiście niezmienności norm prawnych, lecz możliwość takiego planowania swojej sytuacji życiowej przez obywatela, który nie będzie zaskakiwany nadmiernie częstymi zmianami prawa.
W ocenie Rzecznika zmiany w przepisach ustawy o KRS oznaczają pozbawienie kandydatów do Sądu Najwyższego prawa do odwołania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego – co stanowić będzie naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ustawa przewiduje bowiem odejście od obowiązującej dotychczas zasady, zgodnie z którą wniesienie odwołania wstrzymywało procedurę obsadzania danego miejsca w SN. Ustawa zakłada, że jeżeli uchwały KRS nie zaskarżą wszyscy uczestnicy postępowania, wówczas staje się ona prawomocna m.in. w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN. Tym samym, odwołanie staje się instytucją iluzoryczną, bowiem nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia NSA dla osoby odwołującej się, niepowołanej przez KRS do SN, miejsce to będzie już mogło być obsadzone przez inną osobę wskazaną przez KRS.
Zastrzeżenia Rzecznika budzi także wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym Krajowa Rada Sądownictwa odrzuci odwołanie niespełniające wymogów formalnych lub z innych przyczyn niedopuszczalne. Takie sformułowanie przesłanek odrzucenia może w istocie pozbawić osobę ubiegającą się o stanowisko sędziego prawa do odwołania bez żadnego uzasadnienia. Ustawa nie przewiduje bowiem obowiązku uzasadnienia odrzucenia i wskazania dokładnie przyczyn tego odrzucenia. Odrzucenie odwołania nie będzie także kontrolowane przez żaden organ, w szczególności ustawodawca postanowił wyłączyć w tej sprawie drogę sądową co stanowi naruszenie przepisów Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wprowadzenie procedury odwołania, w której efekcie kandydat do urzędu sędziego i tak nie będzie miał możliwości takiego urzędu objąć, a także wprowadzenie niejasnych kryteriów odrzucania odwołań przez KRS na posiedzeniach niejawnych, w ocenie Rzecznika, narusza też konstytucyjną zasadę równego dostępu do służby publicznej.
Ponadto, w ustawie proponuje się, by w uzasadnionych przypadkach przewodniczący KRS mógł wyznaczyć zespół składający się nie z trzech, lecz z większej liczby członków Rady. Zespół taki mógłby opracować listę rekomendowanych kandydatów nawet wówczas, gdy nie dostarczą oni wymaganych ustawą dokumentów. Takie rozwiązanie, zdaniem Rzecznika, może budzić wątpliwości co do prawidłowości procedury wyboru kandydatów i może w efekcie prowadzić do naruszenia podstawowych zasad transparentności procedur powoływania sędziów oraz prawa obywateli do niezależnego sądu.
Rzecznik wskazał także, że rozwiązanie obniżające liczbę stanowisk sędziowskich, wymaganych do obsadzenia, by Zgromadzenie Ogólne mogło przedstawić kandydatów na Pierwszego Prezesa SN, w powiązaniu z ogólnym uprawnieniem do określenia liczby sędziów SN, oznaczać będzie możliwość wywarcia istotnego wpływu przez Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów, jako organy władzy wykonawczej, na ostatecznie przedstawione kandydatury.
Art. 8 pkt 5 ustawy wprowadza również zmiany w sprawie wprowadzonego ustawą z 8 grudnia 2017 r. wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego przez sędziów i asesorów. Proponuje się, aby KRS mogła wyrazić zgodę, mając na względzie okoliczności związane z nabyciem obywatelstwa i konsekwencje wynikające ze zrzeczenia się go. Zdaniem Rzecznika brak możliwości odwołania się od takiej decyzji KRS, przy niedookreśleniu zasad jej podejmowania, może prowadzić do nierówności w sytuacji sędziów, którzy obecnie posiadają nie tylko polskie obywatelstwo.
Istotne wątpliwości Rzecznika budzi propozycja prowadząca do zniesienia dotychczas obowiązującej zasady kworum wymaganej do wiążącego podjęcia uchwał przez organy samorządu sędziowskiego. Dla ważności uchwały przez przedstawicieli środowiska sędziowskiego w postaci zgromadzeń sędziów wymagana jest obecność co najmniej połowy wszystkich członków. Ustawa znosi ten wymóg, wprowadzając jednocześnie zasadę „bezwzględnej większości głosów” dla podjęcia wiążącej uchwały przez organy samorządu sędziowskiego, jakimi są zgromadzenie ogólne sędziów apelacji; zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebranie sędziów danego sądu.
Ustawa wprowadza też górne ograniczenie wiekowe dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i prokuratorską uzupełniającą. Ma to być 35 lat – dla kandydatów na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz 40 lat – dla kandydatów na aplikację sędziowską uzupełniającą i aplikację prokuratorską uzupełniającą. W ocenie Rzecznika ograniczenie wiekowe mogą stanowić naruszenie zasady równego traktowania i niedyskryminacji, wyrażonych m.in. w art. 32 Konstytucji.
Rzecznik krytycznie ocenił również brak w ustawie niezbędnego okresu vacatio legis, w odniesieniu do zmian w ustawie o KRS i SN. Prowadzi to do naruszenia art. 2 Konstytucji, z którego wynika nie tylko nakaz ustanowienia okresu przejściowego, ale także takiego określenia jego trwania, by istniała realna możliwość zapoznania się z nowym prawem.
Rzecznik, nie negując, iż wymiar sprawiedliwości w Polsce wymaga reform. wyraził przekonanie, że rozwiązania zaproponowane w powyższych ustawach nie są właściwą drogą dla rozwiązania problemów trapiących polskie sądownictwo. Z uwagi na postanowienia Konstytucji wskazana ustawa nie powinna zostać uchwalona w obecnym kształcie. Jej podpisanie przez Prezydenta skutkować będzie, zdaniem Rzecznika, podporządkowaniem sądów władzy politycznej. Tym samym, poprzez osłabienie niezależności władzy sądowniczej, doprowadzi ona do ograniczenia prawa każdego człowieka i obywatela do sądu i rzetelnego oraz sprawiedliwego postępowania sądowego.