Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie rozstrzygnięcia pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucją przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 2018-10-30.

Adresat:
Trybunał Konstytucyjny
Sygnatura:
IV.7002.8.2018
Data sprawy:
2018-10-30
Rodzaj sprawy:
zawiadomienie do Trybunału Konstytucyjnego o przystąpieniu do postępowania w sprawie pytań prawnych (TKP)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Cywilnego
Wynik sprawy:
pozytywnie ze względu na uwzględnienie wystąpienia RPO
Opis sprawy:

Zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie rozstrzygnięcia pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucją przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest norma regulująca sposób tworzenia gminnej ewidencji zabytków i włączania do niej poszczególnych zabytków nieruchomych. Istotą pytania prawnego postawionego przez NSA nie jest zakwestionowanie samej zasady wprowadzenia ochrony konserwatorskiej poprzez włączanie określonych obiektów (nieruchomości) do gminnej ewidencji zabytków, ani też samo istnienie ewidencji jako takiej. Przedmiotem zastrzeżeń Sądu pozostaje to, że wprowadzając tego rodzaju ograniczenia ustawodawca nie przewidział skutecznych mechanizmów ochronnych, za pomocą których właściciel mógłby dochodzić swych praw, w szczególności w postępowaniu przed niezawisłym sądem. Przedmiotem kontroli konstytucyjności pozostaje zatem wyłącznie sposób ukształtowania samej procedury postępowania organów państwa, w której powyższe ograniczenia są wprowadzane i brak adekwatnych procesowych gwarancji ochronnych dla właściciela.

Przede wszystkim procedurę tę unormowano w sposób szczątkowy. Ustawa stanowi jedynie, że wpis do gminnej ewidencji zabytków dokonywany jest przez wójta (burmistrza bądź prezydenta miasta) w porozumieniu z właściwym konserwatorem. Porozumienie to nie przyjmuje żadnej sformalizowanej postaci. Ponadto, właściciel nieruchomości nie bierze udziału w tych czynnościach na żadnym ich etapie. Po pierwsze, nie jest on informowany o tym, że w stosunku do jego nieruchomości władze publiczne będą podejmowały działania zmierzające do nałożenia ograniczeń w korzystaniu z własności, mające służyć zabezpieczeniu dobra wspólnego. Nie wie także, jakie względy uzasadniają objęcie jego nieruchomości ochroną konserwatorską. W świetle obowiązujących regulacji normatywnych, zakres informacji o danym obiekcie, gromadzony przez organy władzy, w zasadzie sprowadza się do prostych informacji umożliwiających jedynie zwykłą identyfikację obiektu, nie zaś jego „merytoryczną” kwalifikację jako zabytku. W świetle ustawy, na żadnym etapie tego quasi-postępowania żaden z organów w nim uczestniczących nie jest nawet formalnie zobligowany do przeprowadzenia badań, czy dany obiekt w ogóle spełnia kryteria uznania go za zabytek. Z powyższych względów także właściciel nie zapoznaje się z „materiałami” takiej sprawy. Nie informuje się go nawet o samym fakcie wpisu jego nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, pomimo że ewidentnie zmienia to stan prawny nieruchomości. Zostaje ona „oficjalnie” uznana za zabytek przez organy państwa, które odtąd są uprawnione do głębszej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności, poprzez formalny udział konserwatora w postępowaniach inwestycyjno-budowlanych i możliwość ich zablokowania. Brak informacji o zmianie statusu nieruchomości utrudnia także podjęcie ochrony przed sądem administracyjnym.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżony przepis narusza gwarancje ochrony własności poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do ochrony własności. Oczywiście samo stwierdzenie obniżenia standardu ochrony konstytucyjnych wolności i praw nie musi jednak świadczyć o niekonstytucyjności takiego rozwiązania. Konieczna jest dodatkowa ocena, czy ograniczenie takie znajduje należyte uzasadnienie. Wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności ograniczenia praw konstytucyjnych nakazuje bowiem badanie regulacji normatywnej przy pomocy tzw. testu proporcjonalności. Badana regulacja musi być racjonalna (przydatna), niezbędna, proporcjonalna sensu stricto, a ograniczenie danej wolności czy prawa musi być uzasadnione potrzebą ochrony innej wartości o randze konstytucyjnej. Ograniczenie nie może również naruszyć istoty danej wolności czy prawa. Celem i treścią przepisów ustawy o ochronie zabytków jest niewątpliwie ochrona dziedzictwa artystycznego, naukowego i historycznego, stanowiąca również wartości konstytucyjne, wywodzone z przepisów Konstytucji. Racjonalnie uzasadnione, a nawet konieczne, jest więc wyposażenie organów gminy oraz konserwatorskich w skuteczniejsze instrumenty realizacji ich władztwa co jest równoznaczne z realnym ograniczeniem praw właścicieli. Ograniczenia te są co do zasady dopuszczalne, zarówno w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności korzystania z dóbr kultury, jak i ze względu na ochronę porządku publicznego. Z tego założenia nie wynika jednak automatycznie, by równie racjonalne i uzasadnione było pozbawienie właścicieli nieruchomości zabytkowych ochrony prawnej, przede wszystkim poprzez odebranie gwarancji o charakterze proceduralnym. Zastosowane przez ustawodawcę rozwiązania proceduralne, w szczególności niejawność postępowania i brak należytego przedstawienia racji uzasadniających wprowadzenie ograniczeń, pozostają w sprzeczności z zasadą lojalności i zaufania obywateli do demokratycznego państwa i tworzonego przez nie prawa. Dochodzi tu do naruszenia poczucia bezpieczeństwa prawnego obywateli i skutkuje nieprzewidywalnością ich pozycji prawnej.

 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2023-05-11
Opis odpowiedzi:
Stanowisko uwzględnione (wyrok z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18).
Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, TK postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Trybunał, na podstawie sprawy stanowiącej tło do wystąpienia z pytaniem prawnym stwierdził, że niewątpliwie wpisanie nieruchomości skarżącej do gminnej ewidencji zabytków pociągnęło za sobą istotne ograniczenia w realizacji prawa właściciela do korzystania z nieruchomości (ius utendi) przez ograniczenie w prowadzeniu konkretnych robót budowlanych i w tym sensie z całą pewnością wyraziło się w praktyce ograniczeniem prawa własności. W ocenie TK kształt regulacji zawartej w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w rozumieniu nadanym wykładnią sądów, nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości.
Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Tymczasem art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem.