Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie projektu nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP.

W pierwszej kolejności Rzecznik Praw Obywatelskich postulował, aby zrezygnować z wprowadzenia do ustawy koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego oraz bezpiecznego kraju pochodzenia z uwagi na ich nieprecyzyjność i niejednoznaczność.

Ponadto, Rzecznik podkreślił, że zaproponowane w projekcie przesłanki stosowania trybu granicznego muszą być zgodne z przesłankami opisanymi w dyrektywie 2013/32. Porównanie treści art. 31 ust. 8 dyrektywy 2013/32 i art. 39b ust. 2 projektu ustawy ujawnia natomiast pewne rozbieżności w tym zakresie. W ocenie Rzecznika w nowelizacji należy wprowadzić przesłanki stosowania trybu granicznego zgodne z przepisami dyrektywy unijnymi.

Zgodnie z art. 39b ust. 4 pkt 1 - 4 projektowanej ustawy, Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, rozpatrujący wniosek o udzielenie cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej w trybie granicznym, zobowiązany będzie do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później niż w terminie 20 dni od dnia złożenia przez cudzoziemca wniosku o ochronę. Decyzja wydana przez Szefa Urzędu w trybie granicznym będzie decyzją ostateczną, Rada ds. Uchodźców nie będzie rozpatrywać odwołań od takich rozstrzygnięć, a stronie pozostanie prawo do wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Rzecznika zachodzi poważna wątpliwość, czy projektowane regulacje są zgodne z art. 46 dyrektywy 2013/32, który gwarantuje prawo do skutecznego środka zaskarżenia, także od decyzji podjętych w trybie granicznym, oraz określa uprawnienia cudzoziemca korzystającego ze wspomnianego środka w zakresie pozostawania na terytorium państwa członkowskiego. Analizowana regulacja nie zapewnia również cudzoziemcowi gwarancji pozostawania na terytorium Polski po tym, jak skorzysta on z przysługującego mu środka zaskarżenia. Rzecznik zaproponował więc, aby do projektu ustawy wprowadzić tryb odwoławczy od decyzji wydawanych w procedurze granicznej i przekazać Radzie ds. Uchodźców kompetencje do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez Szefa Urzędu, z zachowaniem prawa do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu.

Art. 51a ust. 4 projektu ustawy wprowadza wyjątki od zasady, zgodnie z którą w decyzjach wydawanych na podstawie przepisów projektowanego aktu, zawierających orzeczenie o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, określany będzie termin dobrowolnego powrotu. Zgodnie natomiast z art. 51l ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 projektu ustawy, decyzja zobowiązująca cudzoziemca do powrotu, w której nie określono terminu dobrowolnego powrotu, podlegać będzie przymusowemu wykonaniu, polegającemu na doprowadzeniu cudzoziemca do granicy, portu lotniczego lub morskiego, przez funkcjonariuszy wyznaczonej jednostki Straży Granicznej. W ocenie Rzecznika powyższe rozwiązanie nie powinno zostać wprowadzone. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia zaproponowane w projekcie ustawy powiązanie pobytu cudzoziemca w ośrodku strzeżonym lub areszcie dla cudzoziemców, czy zastosowania środków alternatywnych do detencji, z prawdopodobieństwem ucieczki. Nie ma również podstaw do tego, aby prawdopodobieństwo ucieczki cudzoziemca łączyć z samym faktem prowadzenia wobec niego postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej w trybie granicznym.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 6 projektu ustawy, cudzoziemiec, w przypadku którego Szef Urzędu ds. Cudzoziemców ustali, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej będzie rozpatrywany w trybie granicznym, będzie mógł zostać zatrzymany. Po zatrzymaniu, wobec cudzoziemca orzekane będą, łącznie, wszystkie przewidziane w ustawie, alternatywne do detencji środki zabezpieczające postępowanie, czyli obowiązek zgłaszania się w określonych odstępach czasu do wskazanego organu, obowiązek wpłaty zabezpieczenia pieniężnego i obowiązek zamieszkiwania w wyznaczonym miejscu. W przypadku, gdy zastosowanie środków alternatywnych nie będzie możliwe, na podstawie art. 88a ust. 1 ustawy cudzoziemiec umieszczony zostanie w ośrodku strzeżonym, a w sytuacji, gdy istnieć będzie ryzyko, że nie podporządkuje się panującym tam zasadom, w areszcie dla cudzoziemców. W tym kontekście Rzecznik przypomniał, że w świetle przepisów dyrektywy 2013/32 wszelki automatyzm w stosowaniu detencji wobec cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową jest niedopuszczalny. Ww. regulacje powinny zatem zostać zmienione tak, aby sytuacja, w której wobec cudzoziemca nie można orzec łącznego zastosowania wszystkich przewidzianych w ustawie środków alternatywnych, nie prowadziła do automatycznego i obligatoryjnego stosowania detencji.

Nowoprojektowany art. 88b ust. 1b ustawy wskazuje, że sąd orzekający o umieszczeniu w ośrodku strzeżonym lub areszcie cudzoziemca, którego wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpatrywany jest w trybie granicznym, powinien wskazać do wykonania detencji placówkę położoną możliwie najbliżej przejścia granicznego, w którym wnioskodawca złożył swój wniosek. Tymczasem umieszczenie wnioskodawcy w ośrodku strzeżonym lub areszcie na terytorium Polski oznaczać będzie, że wszystkie czynności z udziałem cudzoziemca, podejmowane przez organ w toku postępowania uchodźczego, odbywać się będą w danej placówce detencyjnej, a zatem poza granicą lub strefą tranzytową. Postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej, prowadzone w warunkach detencji, nie będzie zatem odpowiadać podstawowym założeniom trybu granicznego, wynikającym z dyrektywy 2013/32.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy, sąd wydaje postanowienie o umieszczeniu cudzoziemca, którego wniosek o ochronę rozpatrywany jest w trybie granicznym, w ośrodku strzeżonym lub areszcie dla cudzoziemców na okres 28 dni. W przypadku zaś, gdy przed upływem tego okresu zaistnieje uzasadnione przypuszczenie, że wykonanie zobowiązania do powrotu orzeczonego w decyzji wydanej w trybie granicznym ulegnie przedłużeniu, okres stosowania detencji przedłużany będzie do 90 dni. Projekt ustawy wyłącza przy tym możliwość orzeczenia wobec cudzoziemca środków wolnościowych, w miejsce przedłużanej przez sąd detencji. Rozwiązanie takie nie znajduje jednak uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy 2008/115. W tym zakresie Rzecznik zaproponował zatem zmianę przepisu, aby sąd rozstrzygający o przedłużeniu okresu stosowania detencji wobec cudzoziemca, w sprawie którego w postępowaniu prowadzonym w trybie granicznym wydana została decyzja orzekająca o zobowiązaniu do powrotu, mógł ocenić możliwość zastosowania środków zabezpieczających wykonanie tej decyzji, nie związanych z pobawieniem wolności.

Projekt ustawy w sposób istotny zawęża jedną z przesłanek wyłączających możliwość zastosowania detencji wobec osoby zatrzymanej. Zgodnie z zaproponowanym w projekcie ustawy nowym brzmieniem art. 88a ust. 3 pkt 2, osób wnioskujących o ochronę międzynarodową nie umieszcza się w ośrodku strzeżonym ani nie stosuje się wobec nich aresztu dla cudzoziemców w przypadku, gdy ich stan psychofizyczny może uzasadniać domniemanie, że byli ofiarami tortur lub innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Tymczasem obecnie obowiązująca wersja tego przepisu wyłącza stosowanie detencji wobec wszystkich tych cudzoziemców, których stan psychofizyczny może uzasadniać domniemanie, że byli poddani przemocy. Pojęcie tortur, nieludzkiego i okrutnego traktowania lub karania jest węższe, niż pojęcie przemocy. W konsekwencji, po wejściu w życie projektowanych zmian, nie każda doświadczona przemoc, niezależnie od stopnia jej dotkliwości i wpływu na stan psychofizyczny zatrzymanego cudzoziemca, będzie uznawana za przesłankę wyłączającą możliwość zastosowania detencji. W ustawie brak będzie podstawy prawnej do tego, aby sąd orzekający w przedmiocie zastosowania detencji odmówił umieszczenia w ośrodku strzeżonym lub areszcie dla cudzoziemców ofiar przemocy innej, niż tortury i niemieszczącej się w definicji nieludzkiego czy okrutnego traktowania lub karania (np. ofiar przemocy w rodzinie czy przemocy ze względu na płeć). Dlatego też, w ocenie Rzecznika, art. 88a ust. 3 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP powinien zachować swoje dotychczasowe brzmienie.

Projektowana ustawa wprowadza także zmiany do obowiązującej ustawy o cudzoziemcach. Jedną z zaproponowanych zmian jest uchylenie art. 331 tego aktu, na podstawie którego w przypadku, gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu go do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez sąd postanowienia w sprawie tego wniosku. Uchylenie art. 331 ustawy o cudzoziemcach spowoduje zatem, że decyzje zobowiązujące cudzoziemca do powrotu do kraju pochodzenia będą wykonywane przed rozpatrzeniem przez sąd administracyjny złożonej przez cudzoziemca skargi, a nawet przed rozpoznaniem przez sąd wniosku cudzoziemca o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Tak istotne ograniczenie suspensywności decyzji orzekających o zobowiązaniu do powrotu budzi poważne wątpliwości co do zgodności projektowanych regulacji z przepisami Karty Praw Podstawowych UE oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.