Wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie projektu ustawy o nieletnich z dnia 2019-04-15.
Wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie projektu ustawy o nieletnich.
Kwestia ochrony nieletnich pozbawionych wolności przed torturami i innymi formami złego traktowania jest przedmiotem zainteresowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż dzieci, w przeciwieństwie do osób dorosłych, ze względu na swój wiek i brak doświadczenia życiowego, są szczególnie podatne na wszelkie nadużycia. Ich sytuacja wymaga więc niezwykłej uwagi ze strony państwa, kompleksowego podejścia do problemu tortur, zwłaszcza stworzenia właściwych ram prawnych dla funkcjonowania miejsc detencji. Z uwagi na fakt, że opiniowany projekt podejmuje próbę uregulowania problematyki nieletnich, których zachowanie wymaga interwencji organów państwowych, ma on fundamentalne znaczenie dla prewencji tortur oraz ochrony praw i wolności nieletnich.
Rzecznik negatywnie ocenił m.in. brak sprecyzowania w projekcie pojęcia czynu karalnego i przesądzenie przez projektodawcę, że czyn zabroniony, którego nieletni dopuścił się po ukończeniu 10 lat, a przed ukończeniem 13 lat, stanowi demoralizację. Unormowanie to może stanowić naruszenie zasady godności zawartej w art. 30 Konstytucji, z której wywodzi się przesłanki odpowiedzialności człowieka w sensie szerokim, w tym odpowiedzialności karnej.
Zakres zastosowania ustawy został znacząco rozszerzony w stosunku do ustawy dotychczasowej o wszystkie wykroczenia i wszystkie wykroczenia skarbowe poprzez odmienną niż uprzednio definicję czynu karalnego. Rozwiązanie takie nie spełnia wymogu zgodności z zasadą ultima ratio stosowania środków penalnych wnikającą z zasady państwa prawnego oraz z zasadą proporcjonalności. Tak szeroki zakres zastosowania projektowanej ustawy będzie prowadził w praktyce do braku możliwości prowadzenia postępowania w przypadku każdego czynu karalnego, którego dopuści się nieletni, a tym samym konsekwencją stosowania projektowanego przepisu będzie naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Projektowane rozwiązanie doprowadzi także do przeciążenia sądów rodzinnych oraz do przewlekłości postępowań.
Projekt wprowadza możliwość umieszczenia nieletniego z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym w młodzieżowym ośrodku wychowawczym o profilu resocjalizacyjno-rewalidacyjnym, co na gruncie aktualnych przepisów nie jest możliwe. Rzecznik zauważył, że rozwiązania zaproponowane w projekcie nie są satysfakcjonujące i wymagają dalszych prac i dyskusji (również z udziałem środowisk eksperckich i przedstawicieli placówek dla nieletnich), nad stworzeniem optymalnego modelu opieki psychiatrycznej nieletnich, tak by zapewnić dzieciom właściwą opiekę i wyeliminować możliwe ryzyko ich nieludzkiego lub poniżającego traktowania.
Zasadnicze wątpliwości budzi brak przyznania przez ustawodawcę pokrzywdzonemu prawa strony (jego interesy może reprezentować jedynie prokurator, jako rzecznik interesu społecznego), co powoduje ograniczenie uprawnień pokrzywdzonego do wnoszenia środków odwoławczych i odbiera postępowaniu walor kontradyktoryjności. Rzecznik podkreślił, że dobro nieletniego sprawcy nie może w każdym przypadku usprawiedliwiać ograniczenia praw pokrzywdzonego, którym najczęściej jest dziecko, zwłaszcza, gdy nie stoi to w sprzeczności z funkcją wychowawczą postępowania. W związku z powyższym należałoby pokrzywdzonemu przyznać status strony.
Opiniowany projekt nie zapewnia nieletniemu faktycznego dostępu do obrońcy od momentu zatrzymania ani obligatoryjnego wyznaczenia obrońcy każdemu nieletniemu. W ocenie Rzecznika nieletni powinien mieć zapewniony kontakt z obrońcą już od chwili zatrzymania, czyli od momentu, gdy nie może w sposób dowolny korzystać ze swojej wolności i nakazuje się mu pozostanie pod nadzorem uprawnionych funkcjonariuszy. Uzasadnione byłoby także doprecyzowanie przepisów ustawy, co najmniej poprzez wskazanie, że zatrzymany może kontaktować się z adwokatem w dostępnej formie i przeprowadzić z nim bezpośrednią rozmowę, także korzystając z aparatu telefonicznego.
W projekcie ustawy przewidziano katalog środków tymczasowych polegających na pozbawieniu nieletniego wolności. Tylko w przypadku środka tymczasowego w postaci umieszczenia w schronisku dla nieletnich wskazano precyzyjnie przesłanki zastosowania tego środka. Tymczasem zgodnie z OPCAT tymczasowe umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, ośrodku wychowawczo-adaptacyjnym, zakładzie leczniczym jest formą pozbawienia wolności. Ustawa zatem powinna precyzyjnie wskazywać, w jakich przypadkach i z jakich powodów określony środek może być stosowany, analogicznie jak zostało to sprecyzowane w art. 46 projektu, w którym mowa o umieszczeniu w schronisku dla nieletnich. W innym przypadku zachodzi ryzyko nadużywania tych środków, w sytuacjach, gdy wystarczające byłyby środki o charakterze nieizolacyjnym.
Niepokój Rzecznika budzi brak odpowiednio uregulowanego maksymalnego okresu, na jaki można stosować środki tymczasowe. Projekt zakłada, że okres pobytu nie może być dłuższy niż 3 miesiące (liczony od chwili faktycznego zatrzymania nieletniego). Jednak ze względu na szczególne okoliczności (projekt ustawy nie wskazuje jakie są to okoliczności), sąd przed którym toczy się postępowanie, może pobyt nieletniego przedłużać na okres oznaczony, każdorazowo nie dłuższy niż 3 miesiące. Ustawa powinna określać precyzyjnie przesłanki uzasadniające przedłużenie pierwotnego okresu stosowania środka tymczasowego oraz wskazywać nieprzekraczalny, maksymalny czas stosowania izolacyjnych środków tymczasowych.
W projekcie wskazano obligatoryjne elementy protokołu zatrzymania nieletniego. W ocenie Rzecznika protokół powinien zawierać też informacje o ewentualnych widocznych obrażeniach ciała nieletniego i informacje o braku takich obrażeń. Ponadto, każdy zatrzymany nieletni powinien zostać poddany obowiązkowemu badaniu lekarskiemu i standard ten powinien zostać wpisany w ustawę.
W projekcie wskazano, że o fakcie i przyczynie zatrzymania nieletniego, a także o umieszczeniu w policyjnej izbie dziecka, Policja zawiadamia niezwłocznie rodziców nieletniego albo tego z rodziców, pod którego stałą pieczą nieletni faktycznie pozostaje, albo opiekuna nieletniego. W ocenie Rzecznika w ustawie powinien znaleźć się zapis nakładający na funkcjonariusza obowiązek udokumentowania na piśmie tego obowiązku (z oznaczeniem dokładnego czasu zawiadomienia oraz danych osoby zawiadomionej). Ponadto nieletni powinien otrzymać informacje o tym, czy wiadomość o jego zatrzymaniu udało się przekazać rodzicom lub innym osobom.
Projekt zakłada, że w przypadku złożenia przez nieletniego przebywającego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, ośrodku wychowawczo-adaptacyjnym, zakładzie leczniczym, zakładzie poprawczym albo schronisku dla nieletnich, wniosku, sąd zarządza doprowadzenie go na rozprawę, chyba że uzna za wystarczającą obecność obrońcy nieletniego. Analogiczny sposób procedowania sądu przewidziano w postępowaniu odwoławczym oraz w przypadku posiedzenia sądu w przedmiocie rozpoznania zażalenia na zatrzymanie. Takie ograniczenie możliwości udziału w posiedzeniu sądu stanowiłoby ograniczenie prawa nieletniego do sądu.
Projekt nie przewiduje obligatoryjnego rejestrowania obrazu i dźwięku podczas przesłuchań nieletnich. W opinii Rzecznika rejestracji dźwięku i obrazu powinny podlegać wszystkie przesłuchania nieletnich. Taka rejestracja może zapewnić kompletny zapis przebiegu rozmowy z zatrzymanym, znacznie ułatwiając w ten sposób zbadanie wszelkich zarzutów złego traktowania. Taki instrument służy też ochronie samych funkcjonariuszy przed bezpodstawnymi zarzutami fizycznego znęcania się lub nacisku psychologicznego. Rejestracja przesłuchań nieletnich zmniejsza też ryzyko osłabienia dowodów z uwagi na wątpliwości, czy zeznanie lub wyjaśnienie zostało złożone dobrowolnie.
Niepokój budzi obniżenie standardu w zakresie dostępu nieletnich do świeżego powietrza. Aktualne przepisy regulujące funkcjonowanie m.in. młodzieżowych ośrodków wychowawczych przewidują dostęp nieletnich do świeżego powietrza w wymiarze co najmniej dwóch godzin dziennie, o ile pozwalają na to warunki atmosferyczne. Rzecznik stwierdził, że standard ten powinien zostać utrzymany.
W zakresie dostępu do podstawowej opieki zdrowotnej nieletnich umieszczonych w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, ośrodku wychowawczo-adaptacyjnym, zakładzie leczniczym, zakładzie poprawczym, schronisku dla nieletnich itd. Rzecznik wskazał, że szczególnych sytuacjach nieletni (np. gdy padnie ofiarą przemocy, zaistnieje konieczność specjalistycznej konsultacji medycznej) powinien mieć możliwość dostępu do wybranego przez siebie lekarza oraz korzystania ze zleconych leków i innych wyrobów medycznych. Decyzję w tym przedmiocie powinien podejmować sąd rodzinny w trybie pilnym. Ustawa powinna wskazywać termin rozpoznania wniosku przez sąd.
Projekt przewiduje obligatoryjne nadzorowanie odwiedzin nieletniego, niezależnie od rodzaju placówki, w której przebywa, jego zachowania oraz powodu dla którego znalazł się w miejscu detencji. Jednocześnie projekt wprowadza definicję legalną nadzoru odwiedzin rozumiejąc przez te pojęcie zapewnienie porządku w czasie trwania odwiedzin, bez zapoznawania się z treścią rozmów. Taka regulacja stanowi w ocenie Rzecznika nieuzasadnioną dolegliwość, nie sprzyja utrzymywaniu więzi rodzinnych oraz względom wychowawczym. Decyzja w tym przedmiocie powinna mieć jednak charakter indywidualny i podlegać kontroli sądu. Jednocześnie ustawa powinna precyzować sposób realizacji takich widzeń, jak czyni to np. Kodeks karny wykonawczy. Doprecyzowania wymaga również zawarty w projekcie sposób realizacji kontroli osobistej nieletnich.
Rzecznik zauważył, że poddanie nieletniego badaniu na obecność alkoholu lub innej substancji psychoaktywnej jest środkiem ingerującym w prywatność i niesie ze sobą ryzyko poniżenia. Z tego też względu korzystanie z tego środka kontroli, powinno być ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy personel placówki ma uzasadnione, graniczące z pewnością podejrzenie, że nieletni jest pod wpływem alkoholu lub innego środka psychoaktywnego. Dokonywanie powyższych badań profilaktycznie (bez uwzględnienia specyfiki danej sytuacji) jest nieproporcjonalne do sytuacji i może stanowić poniżające traktowanie.
Projekt przewiduje możliwość monitorowania miejsc i pomieszczeń młodzieżowego ośrodka wychowawczego, ośrodka wychowawczo-adaptacyjnego, zakładu leczniczego dysponującego warunkami wzmocnionego lub maksymalnego zabezpieczenia, zakładu poprawczego i schroniska dla nieletnich, za pomocą wewnętrznego systemu urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk. Zdaniem Rzecznika ustawa powinna precyzyjnie wskazywać, które pomieszczenia mogą podlegać monitoringowi.
Projekt przewiduje też, że w przypadku nieletniego umieszczonego w ośrodku wychowawczoadaptacyjnym, zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich, personel w określonych przypadkach, będzie uprawniony do stosowania: kaftana bezpieczeństwa, pasa obezwładniającego i kasku zabezpieczającego. Środki takie w ocenie Rzecznika nie powinny być stosowane w placówkach dla nieletnich, z uwagi na ich opresyjny, stygmatyzujący i poniżający charakter.
Rzecznik krytycznie ocenił także zapisy pozwalające na tworzenie i funkcjonowanie izb adaptacyjnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i ośrodkach wychowawczo-adaptacyjnych. Wskazał przy tym, że umieszczenie nieletniego w izbie adaptacyjnej, niezależnie od przyczyny (obligatoryjnej lub fakultatywnej), powinno zawsze podlegać sądowej kontroli.
Projektowane przepisy nie przewidują sądowej kontroli w momencie ukończenia przez wychowanka młodzieżowego ośrodku wychowawczego 18 lat i pozostania przez niego w placówce, mimo że ze względu na swój wiek, mógłby zostać z niej zwolniony. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, na swój pisemny wniosek, wychowanek może pozostać w placówce na czas określony, nie dłuższy niż do zakończenia roku szkolnego. Zapisy te są w ocenie Rzecznika niepokojące. Powyższe placówki są bowiem miejscami detencji, a pobyt w nich nieletnich formą pozbawienia wolności. Niezależnie więc od zgody nieletniego, przedłużenie okresu pozbawienia wolności, powinno zawsze następować na podstawie decyzji sądu. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy nieletni nie ma obrońcy i nie mając dostatecznego rozeznania prawnego, może być podatny na ewentualne naciski lub sugestie.
W dalszej części wystąpienia Rzecznik szczegółowo odniósł się do zapisów dotyczących udzielania świadczeń zdrowotnych nieletnim, ich prawa wykonywania - za swoją zgodą - drobnych, nieodpłatnych prac, prawa do nauki zawodu, procedur związanych z transportem nieletnich do zakładów leczniczych, a także postępowania w przypadku, gdy nieletni przebywający w z zakładzie poprawczym lub schronisku zostają rodzicami.