Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie konieczności doprecyzowania regulacji dotyczącej ochrony tymczasowej zabytków.

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga dotycząca art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: ustawa o ochronie zabytków), wprowadzającego tzw. ochronę tymczasową zabytku w czasie trwania postępowania o wpis do rejestru. Na tle wniesionej skargi Rzecznik powziął wątpliwości co do zakresu ochrony zabytków wprowadzonej niniejszą regulacją oraz proporcjonalności ograniczenia praw właścicieli nieruchomości, w stosunku do których wszczęto postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru.

Znaczenie dla Państwa Polskiego dóbr kultury jest niekwestionowaną wartością, co znajduje wyraz także w Konstytucji. W opinii Rzecznika zagwarantowanie skutecznej ochrony tych dóbr stanowi obowiązek organów władzy publicznej. Należy jednak mieć na uwadze, że realizacja tego obowiązku nie może odbywać się z naruszeniem Konstytucji, w szczególności nie może stanowić nadmiernej ingerencji w sferę praw człowieka i obywatela, a zwłaszcza prawo własności.

Jednocześnie Rzecznik wskazał, że o ile dopuszczalność ograniczenia prawa własności zabytków poprzez wprowadzenie instrumentu mającego na celu zabezpieczenie tychże w czasie prowadzenia postępowania w przedmiocie wpisu, co do zasady, nie budzi wątpliwości, to sposób i zakres ingerencji ustawodawcy budzą w tym przypadku zaniepokojenie Rzecznika.

Art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wprowadza w okresie od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, zakaz prowadzenia przy zabytku prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zasadniczą kwestią jest określenie zakresu prac, których właściciel lub posiadacz zabytku nie może podejmować w trakcie postępowania. Powstaje bowiem pytanie, czy zakaz obejmuje wszystkie prace, tzn. prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane oraz inne działania, o których mowa w art. 10a ust. 1 ustawy, czy też można wskazać zakres prac, które właściciel zabytku może przy nim prowadzić w trakcie trwania postępowania o wpis.

Rzecznik podkreślił, że wstrzymanie prac konserwatorskich, podejmowanych, aby zapobiec procesowi destrukcji zabytku, wydaje się być sprzeczne ze spoczywającym na właścicielu obowiązkiem opieki nad zabytkiem. A zatem wydaje się, że ochrona tymczasowa zabytku w czasie trwania postępowania o wpis do rejestru nie powinna mieć charakteru absolutnego. Zakaz prowadzenia wszelkich prac przy zabytku z jednej strony uniemożliwia bowiem właścicielowi lub posiadaczowi realizację obowiązku dbania o zabytek, z drugiej zaś naraża go na sankcje w przypadku niezabezpieczenia czy zniszczenia zabytku. Jednakże treść art. 10a ustawy o ochronie zabytków nie jest precyzyjna w tym zakresie. Ponadto, trudno wyobrazić sobie prace konserwatorskie bądź restauratorskie, które nie dotyczyłyby substancji zabytku. Nie jest zatem jasne i jednoznaczne, czy na gruncie zakazu wynikającego z art. 10a ustawy o ochronie zabytków, właściciel lub posiadacz może podejmować jakiekolwiek prace, w jakim trybie powinien to zgłosić, bądź ewentualnie, na podstawie jakich pozwoleń mógłby je podjąć. Tymczasem wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada poprawnej legislacji wymaga, aby przepisy prawa formułowane były w sposób precyzyjny i jasny, a stanowienie prawa następowało w sposób logiczny i konsekwentny z poszanowaniem ogólnosystemowych zasad i należytych standardów.

Wątpliwości Rzecznika budzi także stopień ingerencji w prawo własności właściciela zabytku. Trwające długi czas postępowanie w sprawie wpisu może zwiększać dolegliwości, jakie dla właściciela zabytku i samego zabytku wynikają z objęcia ochroną tymczasową i de facto pozbawienia możliwości decydowania przez właściciela zabytku o swojej własności.

W przekonaniu Rzecznika, wprowadzenie ochrony tymczasowej jest nie tylko pożądane, ale i konieczne. Mając jednak na uwadze szczególny charakter tej ochrony, wprowadzonej stosunkowo niedawno do systemu prawnego oraz wątpliwości podnoszone przez przedstawicieli doktryny na tle zakresu jej stosowania, uzasadnione wydaje się ustalenie praktyki funkcjonowania tego instrumentu.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oraz o rozważenie podjęcia prac nad nowelizacją ustawy o ochronie zabytków w omawianym powyżej zakresie.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z 14 sierpnia 2019 r. wskazał, iż w jego ocenie ingerencja w prawo własności wynikająca z przepisu art. 10a ustawy o ochronie zabytków, której zakres jest wąski i ograniczony w czasie, mieści się w konstytucyjnych granicach wprowadzania ograniczeń w sferze wolności i praw ekonomicznych. Minister nie podzielił tym samym obaw Rzecznika, co do braku proporcjonalności przedmiotowej regulacji, a w konsekwencji jej niezgodności z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Równocześnie warto podkreślić, że art. 10a ustawy o ochronie zabytków obowiązuje od niespełna dwóch łat. Po tak krótkim czasie od wejścia w życie nie sposób dokonać kompleksowej oceny funkcjonowania danej regulacji, co w przypadku art. 10a powinno nastąpić, zarówno w odniesieniu do stopnia realizacji celów, które przy jej pomocy zamierzano osiągnąć, jak również ewentualnych ujemnych następstw, które może powodować. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wykluczył, że efektem tej oceny będą w przyszłości odpowiednie wnioski legislacyjne.