Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Ministra Finansów w sprawie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym z dnia 2020-01-13.

Adresat:
Minister Finansów
Sygnatura:
VII.561.9.2018
Data sprawy:
2020-01-13
Rodzaj sprawy:
wniosek o podjęcie inicjatywy prawodawczej (WGI)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Wystąpienie do Ministra Finansów w sprawie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym.
Na tle jednej ze skarg indywidualnych badanych w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich ujawnił się problem niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (dalej jako: ustawa o biegłych rewidentach) w zakresie ustalenia granicznych kwot odszkodowań za szkodę spowodowaną działaniem lub zaniechaniem działań przez firmę audytorską (art. 54 ust. 2), ustalenie granicznej kwoty dyscyplinarnej dla biegłego rewidenta (art. 159 ust. 5), wymierzenia kary dyscyplinarnej lub administracyjnej dla biegłego rewidenta w formie zakazu pełnienia przez niego funkcji w organie zarządzającym lub nadzorczym firmy audytorskiej oraz ustawy o rachunkowości w zakresie ograniczenia uprawnienia organu dokonującego wyboru firmy audytorskiej (art. 66 ust. 4 i 5).
Należy zwrócić uwagę, iż ustalenie w ustawie o biegłych rewidentach górnej granicy kwot, w przypadku odpowiedzialności odszkodowawczej oraz kary dyscyplinarnej, bez jednoczesnego sprecyzowania kryteriów ich nakładania, czy określenia stopnia przewinienia, może prowadzić do sytuacji, w której biegły rewident zostanie pozbawiony środków do życia, tracąc wszelkie oszczędności. Określenie wysokości odszkodowania i kary pieniężnej na tak wysokim poziomie może naruszać prawo do godnej egzystencji.
Rzecznik wskazał, że w analogicznych przepisach dotyczących innych zawodów zaufania publicznego również przewidziano kary dyscyplinarne w postaci kar pieniężnych. Jednakże w żadnej z ustaw dotyczących samorządów zawodowych nie przewidziano kar na tak wysokim poziomie. Ustawa o biegłych rewidentach zawiera rozwiązania dotychczas niespotykane na gruncie ustaw korporacyjnych. Jednocześnie w uzasadnieniu do projektu ustawy o biegłych rewidentach brak jest wskazania jakie przesłanki przemawiały za skonstruowaniem kar na takim poziomie.
Niezrozumiałym jest również określenie w art. 54 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach górnej wysokości odszkodowania. Rzecznik zauważył bowiem, że odpowiedzialność odszkodowawcza na gruncie prawa cywilnego jest ustalana każdorazowo przy uwzględnieniu zaistniałego stanu faktycznego, ustawowe określenie odszkodowań na tak wysokim poziomie może zniechęcać biegłych rewidentów do podejmowania działalności, która wiąże się z tak wysokim ryzykiem finansowym. Nadto, biegli rewidenci, zniechęceni wysokością kar dyscyplinarnych oraz ustalona górną granicą odszkodowań mogą podejmować decyzję o zaprzestaniu wykonywania działalności zawodowej, co będzie wiązało się z odejściem z zawodu dużej ilości wykwalifikowanych osób.
Zastrzeżenia budzi również możliwość zastosowania kilku rodzajów kar do jednego przewinienia dyscyplinarnego. Na tym polu może dochodzić do nadużyć i obligatoryjnego orzekania w każdym przypadku wystąpienia przewinienia dyscyplinarnego kary pieniężnej, albowiem działalność Polskiej Izby Biegłych Rewidentów (dalej jako: PIBR) jest finansowana m.in. wpływami z kar (art. 167 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach).
Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o podjęcie odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej oraz o poinformowanie o zajętym stanowisku.
 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2020-02-20
Opis odpowiedzi:
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów w piśmie z 20 lutego 2020 r. odnosząc się do kwestii ustalenia granicznych kwot odszkodowań z tytułu odpowiedzialności firmy audytorskiej za szkodę spowodowaną działaniem lub zaniechaniem wskazał, iż Zlecający badanie posiada wiedzę na etapie zlecania badania sprawozdania finansowego o górnej granicy odszkodowania w razie wyrządzenia szkody spowodowanej działaniem lub zaniechaniem firmy audytorskiej. W polskim systemie prawnym został przyjęty model ograniczenia odpowiedzialności firm audytorskich uwzględniający podział na firmy audytorskie badające jednostki zainteresowania publicznego oraz firmy audytorskie badające inne jednostki niż jednostki zainteresowania publicznego. Odnosząc się do kwestii ustalenia górnej granicy kwoty dyscyplinarnej kary pieniężnej orzekanej wobec biegłego rewidenta (art. 159 ust. 5 uob) Podsekretarz Stanu wyjaśnił, że zawód biegłego rewidenta w największym stopniu pośród zawodów zaufania publicznego regulowany jest przepisami unijnymi. Przepisy określające maksymalny poziom kar nakładanych na biegłych rewidentów w postępowaniu dyscyplinarnym realizują cel reformy unijnej, jakim jest wzmocnienie kar w branży usług finansowych i zapewnienie skutecznego systemu kar za naruszenia przepisów dyrektywy 2006/43/WF i rozporządzenia nr 537/14, tj. by kary te były rzeczywiście odstraszające. Należy też mieć na uwadze, że stronie postępowania dyscyplinarnego przysługują prawa procesowe wynikające nie tylko z uob, ale także z innych ustaw w związku z art. 171 uob., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy: Kodeksu postępowania karnego i rozdziałów 1-111 Kodeksu karnego. Odnosząc się do kwestii wymierzenia biegłemu rewidentowi kary dyscyplinarnej lub nakładanej na firmę audytorską kary administracyjnej - polegającej na zakazie pełnienia funkcji w organie zarządzającym lub nadzorczym firmy audytorskiej (odpowiednio art. 159 ust. 1 pkt 6 oraz art. 183 ust. 1 pkt 6 uob), wyjaśnić należy, że regulacje w tym zakresie wynikają z przepisów prawa unijnego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra Finansów, brak jest konieczności podjęcia inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany przywołanych przez Rzecznika przepisów.