Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w O. "w sprawie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy o przeciwdziałanie szerzeniu ideologii LGBT w placówkach szkolno-wychowawczych na terenie gminy" z dnia 2020-03-07.

Adresat:
Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sygnatura:
XI.505.5.2020
Data sprawy:
2020-03-07
Rodzaj sprawy:
skarga do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (WSA)
Nazwa zepołu:
Zespół do spraw Równego Traktowania
Wynik sprawy:
pozytywnie ze względu na uwzględnienie wystąpienia RPO
Opis sprawy:
Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w O. "w sprawie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy o przeciwdziałanie szerzeniu ideologii LGBT w placówkach szkolno-wychowawczych na terenie gminy".
Dnia 31 października 2019 r. Rada Miejska w O. przyjęła uchwałę w sprawie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy O. o przeciwdziałanie szerzeniu ideologii LGBT w placówkach szkolno-wychowawczych na terenie gminy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano w jej treści art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W celu uzasadnienia przyjęcia przedmiotowej uchwały powołano się w jej wstępie na wojnę ideologiczną, która według Rady Miejskiej wymaga podjęcia deklaracji. W dalszej części uchwały wyrażono deklarację działań mających na celu realizację powyższego założenia, dla dobra życia, rodziny i wolności. Zobowiązania te obejmują swoim zakresem przede wszystkim obszar zadań edukacyjno-wychowawczych szkół i innych placówek oświatowych, a także ochronę przedstawicieli wybranych zawodów przed poprawnością polityczną, tzw. homopropagandą. W uchwale sformułowano także stanowisko o wierności gminy wobec wielowiekowej kultury opartej na wartościach chrześcijańskich. W treści oraz tytule uchwały wskazano wprost, że do jej wykonania zobowiązuje się Burmistrza Miasta i Gminy.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich analiza treści zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że jest ona aktem o charakterze władczym. Ma charakter zobowiązujący, gdyż zawiera dyrektywy działania skierowane do organu wykonawczego gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy, zwłaszcza szkół i innych placówek oświatowych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że jako akt o charakterze władczym, zaskarżona uchwała powinna wskazywać na szczególną normę kompetencyjną upoważaniającą organ do jej podjęcia. Jako jedyną podstawę prawną w treści uchwały przywołano natomiast art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej oraz art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g., który wskazuje, że do wyłącznych właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.
Pierwszy z przytoczonych przepisów zakłada domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych przez ustawę na rzecz innych podmiotów. Zawiera więc normę o charakterze zadaniowym, która zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w uchwale 7 sędziów, nie może być interpretowana jako norma kompetencyjna. W orzecznictwie wskazuje się także wprost, że art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów o charakterze władczym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. stanowi natomiast upoważnienie do wydawania przez radę gminy aktów kierunkowych, wskazujących na cele i priorytety działania organu wykonawczego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się w tym względzie, że stanowienie o kierunkach działalności wójta (lub burmistrza miasta) obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, bez przesądzania w jaki sposób i w jakich formach działanie to ma być podejmowane.
Wskazanie art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały potwierdza więc tezę o jej władczym charakterze. Wyrażone już w jej tytule zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do przeciwdziałania szerzeniu ideologii LGBT w placówkach szkolno-wychowawczych jest wyrażoną wprost dyrektywą działalności. Podczas gdy w tym zakresie art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. wydaje się być wystarczającą podstawą prawną dla stanowienia o kierunkach działania organu wykonawczego, należy podkreślić, że treść uchwały dalece wykracza poza określenie tego ogólnego celu dla burmistrza. Ponadto, Rada Miejska w formułuje w uchwale władcze dyspozycje także pod adresem dyrektorów szkół i innych placówek oświatowych, nie tylko podległych gminie, ale też tych będących podmiotami prawa prywatnego, do czego art. art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. nie daje podstawy.
Ponadto, w zaskarżonej uchwale Rada Gminy kreuje nowe, pozaustawowe zadanie publiczne w postaci "obrony przed ideologią LGBT", a deklarując podjęcie działań w celu jego realizacji, ingeruje w sprawy ogólnokrajowe, a także pozostające z mocy ustawy w zakresie kompetencji innych organów władzy publicznej, a nawet w działalność podmiotów prywatnych. Za najbardziej jaskrawe przekroczenie przez Radę Gminy granic jej właściwości należy natomiast uznać zobowiązania z obszaru prawa oświatowego. Podczas gdy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego posiadają pewne kompetencje w zakresie finansowania i organizacji systemu oświaty na swoim, nie istnieje podstawa prawna dla działalności gminy polegającej na formułowaniu przez radę gminy wytycznych co do organizacji pracy szkół i placówek oświatowych lub wpływania na realizację przez nie ich funkcji wychowawczych, w tym w ramach współpracy z rodzicami i organizacjami zewnętrznymi.
Rzecznik zauważył, że nawet gdyby uznać zaskarżoną uchwałę za akt o charakterze niewładczym niezmiennie można stwierdzić, że akt ten narusza zasadę legalizmu w zakresie, w jakim zobowiązuje ona organy władzy publicznej do działania w granicach prawa. W żadnym bowiem wypadku, nawet formułując opinię czy stanowisko, rada powiatu nie może głosić treści zakazanych przez prawo i nawoływać do nieprzestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jako akt władczy została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznika sformułowania zawarte w uchwale należy uznać za bezpośrednią dyskryminację mieszkańców gminy identyfikujących się jako osoby LGBT, poprzez próbę wykluczenia ich ze wspólnoty samorządowej. Ponadto uchwała, w zakresie w jakim formułuje władcze dyspozycje dla organów gminy i podległych jej jednostek organizacyjnych, może prowadzić do dyskryminacji także w obszarze stosowania prawa przez te organy i jednostki. Tymczasem zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących.
 


Data odpowiedzi:
2020-09-11
Opis odpowiedzi:
Skarga uwzględniona (wyrok z 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 382/20).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała ma charakter władczy. Taki bowiem charakter mają nie tylko akty prawa miejscowego, stanowiące na gruncie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ten akt wydał. Również uchwały o charakterze wewnętrznym, nawet jeśli nie określają praw i obowiązków podmiotów prywatnych, mogą być kwalifikowane jako akt władczy o ile zawierają dyspozycje działania dla innych podmiotów w ramach aparatu administracji publicznej. Co istotne, dyspozycje te nie muszą być wyrażone szczegółowo i konkretnie, zobowiązujący wyraz uchwały może wynikać ze spraw wyrażonych w jej treści ogólnie, które będą dopiero w przyszłości rozpatrywane przez różne jednostki gminy.
Zaskarżona uchwała będąc aktem o władczym charakterze, powinna wskazywać szczególną normę kompetencyjną upoważaniającą organ stanowiący gminy do jej przyjęcia. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę o charakterze zadaniowym, która nie może być interpretowana jako norma kompetencyjna. Samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Zdaniem Sądu powołanie przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g. bez powiązania z przepisami prawa materialnego, nie dawało Radzie Miejskiej uprawnienia do wydania zaskarżonej uchwały. Takiej podstawy, w ocenie Sądu, nie dawał również przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny i zawierać wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Przepis ten stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie do określania form, czy też sposobu w jakich te działania mają być realizowane.
W ocenie Sądu również zarzut, że Rada Miejska w zaskarżonej uchwale wykroczyła poza zakres działania gminy i właściwości rady gminy, jest uzasadniony. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, o czym stanowi art. 6 ust. 1 u.s.g. Z całą pewnością poza lokalne znaczenie sprawy w rozumieniu tego przepisu wykraczają sprawy publiczne związane ze społecznością osób LGBT, stanowiące przedmiot szerokiej debaty publicznej. Działalność w tym zakresie nie stanowi zatem zadania publicznego, do którego realizacji powołana jest gmina. Rada Miejska wykreowała zatem dla siebie nowe, pozaustawowe zadanie publiczne w postaci obrony przed „ideologią LGBT”, a deklarując podjęcie w celu jego realizacji określonych działań ingeruje w sprawy ogólnokrajowe, które pozostają poza jej kompetencjami.