Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu w sprawie ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r z dnia 2020-04-22.

Adresat:
Przewodniczący Komisji Ustawodawczej Senatu RP
Sygnatura:
VII.602.9.2020
Data sprawy:
2020-04-22
Rodzaj sprawy:
opinie, stanowiska Rzecznika (OS)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
apele, stanowiska RPO (sprawy odłożone a/a)
Opis sprawy:
Wystąpienie do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu w sprawie ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich obecnie mamy de facto do czynienia w Polsce ze stanem nadzwyczajnym. Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. spełnia wszelkie konstytucyjne warunki wymagane od aktu ustawodawczego regulującego ten stan. Została ona bowiem uchwalona w sytuacji szczególnego zagrożenia, ponadto, zawiera środki daleko wykraczające poza zwykłe środki konstytucyjne, zmienia zasady działania organów władzy publicznej i w ekstremalny sposób ogranicza podstawowe wolności i prawa człowieka. Co więcej, na elementy nadzwyczajnej struktury normatywnej tej składają się nie tylko ustawy i rozporządzenia, które były przedmiotem wcześniejszych wystąpień generalnych Rzecznika, lecz także zmiana regulaminu Sejmu RP polegająca na wprowadzeniu zdalnych posiedzeń tego ciała. Zdaniem Rzecznika w tym przejawia się "hybrydowość" stanu nadzwyczajnego polegająca na tym, że nie jest on wprowadzony jednym aktem normatywnym, lecz szeregiem aktów normatywnych o różnej hierarchii, ale wprowadzających wyjątkowe zasady działania organów władzy oraz drastyczne ograniczenia praw i wolności jednostki. W świetle powyższego uznać trzeba, że zostały spełnione przewidziane przez Konstytucję RP kryteria materialne i kryteria formalne wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.
W ocenie Rzecznika w aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej aktualizuje się zatem zakaz wynikający z art. 228 ust. 6 Konstytucji RP. Przepis ten przewiduje, że w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacja wyborcza do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Oznacza to, że parlamentarne prace legislacyjne nad ustawą o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. są prowadzone z naruszeniem powyższego zakazu. Ponadto, w okresie wprowadzonego stanu nadzwyczajnego nie tylko nie można zmieniać prawa wyborczego, lecz zakazane jest również przeprowadzanie samych wyborów. Z art. 228 ust. 7 Konstytucji RP wynika, że w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu RP, przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzone wybory do Sejmu RP, Senatu RP, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu.
Rzecznika niepokoi fakt, że udział Państwowej Komisji Wyborczej, innych organów wyborczych, a także podmiotów wchodzących w strukturę administracji wyborczej w "nowej" procedurze wyborczej został zminimalizowany w porównaniu do procedury głosowania korespondencyjnego przewidzianej przez Kodeks wyborczy. Przekazanie wiodącej roli w organizacji i przeprowadzeniu wyborów, politycznemu organowi władzy wykonawczej, jakim jest minister właściwy do spraw aktywów państwowych, prowadzić może do wniosku o wprowadzeniu analizowaną ustawą, de facto systemowej zmiany przewidzianego obecnie w Kodeksie wyborczym modelu organizowania wyborów w Polsce i odejściu od modelu niezależnej od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej administracji wyborczej.
Rzecznik podkreśla również, że w sytuacji, gdy głosowanie korespondencyjne staje się jedyną procedurą głosowania gwarancje zasady powszechności głosowania zostają znacząco obniżone w porównaniu do stanu, gdy występuje procedura podstawowa. Niewłaściwe funkcjonowanie tej procedury prowadzi bowiem do pozbawienia wyborcy możliwości skorzystania z czynnego prawa wyborczego, tym bardziej, że wyborca nie ma innej możliwości skutecznego udziału w wyborach. Kwestią o ogromnej doniosłości jest zapewnienie, by pakiety wyborcze dotarły do każdego uprawnionego wyborcy. W praktyce duża grupa wyborców jest zameldowana na pobyt stały w innym miejscu niż faktycznie ma miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu głosowania. Prawo wyborcze właśnie dla pełniejszego zagwarantowania zasady powszechności wyborów przewiduje szereg mechanizmów umożliwiających wyborcy skorygowanie takiego stanu. Jest to m. in. możliwość dopisania się na swój wniosek do spisu wyborców w miejscu zamieszkania albo pobrania tzw. zaświadczenia o prawie do głosowania. Należy jednak zwrócić uwagę, na art. 102 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, który przewiduje, że przy przeprowadzaniu wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. nie stosuje się przepisów w zakresie m.in. zaświadczeń o prawie do głosowania. Pozostanie więc jedynie możliwość dopisania się do spisu wyborców uregulowana w art. 4 ustawy. Wskazuje się w nim bowiem, że dopisanie do spisu wyborców następuje na wniosek wyborcy wniesiony do urzędu gminy najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy. Wyborcy będą dysponować więc wręcz symbolicznym czasem na dokonanie korekty w spisach wyborców.
Rzecznik zwraca również problem na wyborców poza granicami kraju. Ta grupa wyborców by móc w ogóle skorzystać z określonej ustawą procedury będzie musiała zgłosić zamiar głosowania korespondencyjnego właściwemu konsulowi do 14 dnia przed dniem wyborów. Biorąc pod uwagę datę złożenia projektu ustawy, a także możliwy przebieg procesu legislacyjnego, nie jest w ogólne pewne, czy ustawa wejdzie w życie w terminie umożliwiającym w ogóle skuteczne zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego. Niepewność dotyczy również praktycznej możliwości przesłania przez wyborcę koperty zwrotnej konsulowi w związku z licznymi obostrzeniami dotyczącymi przemieszczania się w poszczególnych państwach. Podkreślenia wymaga, że w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 szereg państw odmówiło możliwości zorganizowania wyborów Prezydenta RP w lokalach wyborczych, bądź nie udzieliło odpowiedzi, a zgoda taka jest wymagana. Procedura ta w praktyce doprowadzić do faktycznego pozbawienia tej grupy wyborców możliwości oddania głosu.
Biorąc pod uwagę powyższe, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadzenie w najbliższym czasie wyborów Prezydenta RP, z uwagi na zagrożenia związane z COVID-19, nie jest możliwe. Rozwiązania zawarte w ustawie nie zapewniają wystarczających gwarancji, że wybory zostaną przeprowadzone zgodnie z zasadą powszechności i nie są w stanie umożliwić pełnej realizacji przez obywateli czynnego prawa wyborczego, Duże grupy wyborców mogą być bowiem wyłączone z możliwości udziału w głosowaniu z uwagi na nieadekwatność i nieskuteczność procedury głosowania korespondencyjnego wprowadzonej w przewidzianej. Co więcej, przewidziane w ustawie rozwiązania nie gwarantują również wypełniania zasady równości szans kandydatów, co wpływa na realizację biernego prawa wyborczego.
 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu: