Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia w sprawie ograniczeń wolności wprowadzonych w drodze rozporządzenia z dnia 2020-05-15.

Adresat:
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia
Sygnatura:
VII.565.3.2020
Data sprawy:
2020-05-15
Rodzaj sprawy:
opinie, stanowiska Rzecznika (OS)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
nieuwzględnienie wystąpienia Rzecznika
Opis sprawy:
Wystąpienie do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia w sprawie ograniczeń wolności wprowadzonych w drodze rozporządzenia.
W nawiązaniu do dotychczasowej korespondencji w przedmiotowym zakresie Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że powszechne obowiązki związane z zapobieganiem i zwalczaniem zakażeń lub chorób zakaźnych u ludzi zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Żaden z powszechnych obowiązków wynikających z powołanego art. 5 ust. 1 tej ustawy nie dotyczy materii wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzenie takiego ograniczenia nie znajduje więc uzasadnienia w zakresie ustanowionych przez ustawodawcę powszechnych obowiązków nakładanych przez jednostki ze względu na konieczność zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie takiego obowiązku, to z pewnością by go wprowadził i umieścił zgodnie z systematyką ustawy w treści art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Okoliczność tę trzeba mieć na uwadze interpretując treść upoważnień ustawowych, rozporządzenie ma bowiem wykonywać ustawę, a nie wprowadzać do systemu prawnego treści jej nieznane.
W opinii Rzecznika nie ulega wątpliwości, że wprowadzając powszechne obowiązki w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i konstruując treść upoważnień ustawowych dotyczących przemieszczania się ustawodawca nie wyraził woli wprowadzenia powszechnego zakazu przemieszczania się. Materia ta jest zaś materią ustawową. Stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia te, oprócz warunku formalnego w postaci uczynienia tego w ustawie, muszą spełniać także pozostałe warunki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie mogą więc naruszać istoty konstytucyjnej wolności i muszą spełniać przesłankę materialną wprowadzenia ograniczenia. W przypadku ogłoszonego stanu epidemii taką przesłankę stanowi niewątpliwie konieczność ochrony zdrowia. Jednak także w stanie epidemii (niebędącym przecież jedynym ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji) z całym rygoryzmem musi być stosowany warunek formalny polegający na wprowadzaniu w ustawie ograniczenia wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w żadnym przepisie nie przewiduje zaś możliwości wprowadzenia zakazu przemieszczania się. Tego typu ograniczenie wolności poruszania się nie zostało więc, jak tego wymaga art. 52 ust. 3 Konstytucji, określone w ustawie. Nie może więc ta materia, na zasadzie domniemania, podlegać regulacji w akcie wykonawczym do ustawy.
W tym zakresie rozporządzenie reguluje zakres spraw wykraczających poza to, co zostało ustalone w ustawie, to staje się ono aktem samoistnym, przez co narusza zarówno przepisy upoważniające do jego wydania, a także art. 92 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie rozporządzenie nie wykonuje ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma. Żadne zaś względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Uwagi te nabierają szczególnego znaczenia wówczas, gdy bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie władza wykonawcza wkracza w sferę podstawowych i uniwersalnych praw jednostki.
Rzecznik ponownie podkreślił także, że nie można rozporządzeniem ograniczyć zapisanego w Konstytucji wolności uzewnętrzniania religii. Można to zrobić jedynie w drodze ustawy.
 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2020-05-25
Opis odpowiedzi:
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia w piśmie z 25 maja 2020 r. poinformował, że regulacje w zakresie ograniczeń, zakazów i nakazów nakładanych w drodze rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na podstawie przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązują od kilkunastu lat i nie były dotąd kwestionowane pod względem prawnym, a obecnie obowiązujący stan epidemii został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po raz pierwszy. Zwrócił także uwagę na fakt, że konstrukcje prawne przewidziane w ustawie, które są obecnie przedmiotem różnych analiz, w pierwszej kolejności należy ocenić pod względem ich skuteczności w zwalczaniu epidemii i ta ocena dotychczas wypada pozytywnie. Rozwiązania te bowiem pozwoliły na wprowadzenie skutecznych działań ograniczających rozwój epidemii. W ocenie resortu spodziewać się należy również, że po zakończeniu walki z epidemią zostaną podjęte w różnych środowiskach podsumowujące prace analityczne w zakresie oceny podejmowanych działań pod względem merytorycznym obejmujące zarówno sytuację krajową, jak również doświadczenia innych krajów.