Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu RP w sprawie ustawy o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego z dnia 2020-05-21.

Adresat:
Przewodniczący Komisji Ustawodawczej Senatu RP
Sygnatura:
VII.602.9.2020
Data sprawy:
2020-05-21
Rodzaj sprawy:
opinie, stanowiska Rzecznika (OS)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
apele, stanowiska RPO (sprawy odłożone a/a)
Opis sprawy:
Wystąpienie do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu RP w sprawie ustawy o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie wskazywał, że z uwagi na występujące na terenie Polski zagrożenie wirusem SARS-CoV-2, które w istotny sposób oddziałuje na życie społeczne i bezpieczeństwo obywateli, zasadne było wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji i ustawą o stanie klęski żywiołowej. Rzecznik zauważył, że zgodnie z Konstytucją, w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie mogłyby być przeprowadzone m.in. wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W opinii Rzecznika brak wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i przewidzianej w Konstytucji zmiany terminu wyborów Prezydenta RP przyczyniły się do ogromnego chaosu prawnego i organizacyjnego w kraju.
Rzecznik negatywnie ocenił tempo rozpatrywania i uchwalenia ustawy, a także tryb zgłoszenia projektu ustawy i określenia go jako pilny. Zauważył bowiem, że z art. 123 ust. 1 Konstytucji wynika, że Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu RP, Senatu RP oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.
Bez wątpienia tryb zgłoszenia i przyjęcia opiniowanej ustawy należy ocenić krytycznie także w odniesieniu do regulacji Regulaminu Sejmu RP odnoszącej się do wprowadzania zmian w kodeksach, bowiem materia analizowanej ustawy w oczywisty sposób odnosi się do regulacji zawartej w Kodeksie wyborczym.
Rzecznik zwrócił szczególną uwagę na konstrukcję prawną zawartą w art. 15 ust. 1 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, o terminach wyborczych decyduje nie Kodeks wyborczy, ale jednoosobowo Marszałek Sejmu. Zmiana ta ma ogromne znaczenie dla organizacji wyborów i realizacji praw wyborczych, zarówno przez kandydatów, jak i wyborców.
Zdaniem Rzecznika przewidziane w ustawie zawieszenie stosowania Kodeksu w tak szerokim zakresie i nadanie kompetencji Marszałka Sejmu RP do ustanawiania w to miejsce terminów postanowieniem budzi bardzo poważne zastrzeżenia m.in. z uwagi na ich zgodność z zawartym w Konstytucji RP katalogiem źródeł prawa (art. 87 Konstytucji). Postanowienia wydawane przez Marszałka Sejmu nie są z pewnością źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, zaś Marszałek Sejmu w świetle Konstytucji nie jest organem uprawnionym do wydawania aktów normatywnych o mocy powszechnie obowiązującej.
Rzecznik podkreślił, że zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów muszą wynikać z ustawy (art. 127 ust. 7 Konstytucji), niedopuszczalne jest więc, aby aktem stosowania prawa Marszałek Sejmu określał materię, która w świetle Konstytucji stanowi materię ustawową.
Nie do zaakceptowania jest również, by Marszałek Sejmu mógł zmieniać każdy z terminów wyborczych na podstawie ogólnie sformułowanych przesłanek. Zarządzenie przez Marszałka Sejmu wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest jednokrotnym aktem stosowania prawa, w związku z tym kompetencja do wydania tego aktu przez Marszałka Sejmu wyczerpuje się wraz z wydaniem stosownego postanowienia.
Rzecznik krytycznie ocenił również przewidziany w ustawie termin na wniesienie protestu wyborczego, szczególnie w kontekście możliwych ograniczeń organizacyjnych związanych z SARS-COV-2, jakie może napotkać wyborca (m.in. z przemieszczaniem się, z dostępem do usług pocztowych itp.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, protest przeciwko wyborowi Prezydenta RP można wnieść na piśmie do Sądu Najwyższego nie później niż w ciągu 3 dni od dnia podania wyniku wyborów do publicznej wiadomości przez Państwową Komisję Wyborczą. Mając na uwadze również dość restrykcyjne wymogi formalne dotyczące protestu, należy podnieść wątpliwość, czy w wyjątkowych okolicznościach epidemii SARS-COV-2, przewidziany w art. 15 ust. 2 ustawy termin będzie gwarantować skuteczną realizację zawartego w art. 129 ust. 2 Konstytucji prawa wyborcy zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej.
Rzecznik zauważył ponadto, że każdy uprawniony powinien mieć możliwość kandydowania na tych samych zasadach i z uwzględnieniem takich samych kryteriów. Dochowanie tej zasady w obecnych warunkach wytworzonych uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z 10 maja 2020 r., niezależnie od przyjętego przez ustawodawcę kierunku rozwiązań legislacyjnych, może być bardzo trudne.
Rzecznik przypomniał też, że w wyborach zarządzonych na 10 maja 2020 r. szereg państw odmówiło możliwości zorganizowania głosowania z powodu koronawirusa. Tak może być i tym razem. Niepokoi fakt, że trudności w udziale w głosowaniu dotyczyć mogą bardzo licznej grupy obywateli.
Poważne zastrzeżenia budzą niejasne zasady przeprowadzania głosowania korespondencyjnego w kraju. W procedurze głosowania korespondencyjnego niezmiernie ważne jest, by pakiety wyborcze skutecznie dotarły do każdego uprawnionego wyborcy o czasie. Z ustawy jednak to nie wynika. Szczególne wątpliwości wzbudza przepis pozwalający ministrowi zdrowia zarządzić głosowanie wyłącznie korespondencyjne na wyznaczonym obszarze - w 7 dni przed dniem wyborów. To w istocie oznacza zawieszenie całej procedury. Niepokój budzi także kwestia w pełni bezpiecznego przeprowadzenia głosowania w odrębnych obwodach głosowania (szpitalach, więzieniach), z uwagi na ich specyfikę. Przedstawiciele samorządów podnoszą również kwestie trudności w przygotowaniu lokali wyborczych w sytuacji, gdy budynki w których lokale mają siedziby, mogą być od dłuższego czasu nieczynne (szkoły, przedszkola itp.).
Rzecznik wskazał również, że w Polsce do organizacji wyborów wykorzystuje się dane meldunkowe, lecz bardzo wielu wyborców nie mieszka tam, gdzie posiadają meldunek na pobyt stały. Dlatego tak ważne są procedury dopisywania się do spisów. W czasie epidemii dopisanie się do spisów wyborców, a także pobrania zaświadczeń o prawie do głosowania, mogą być dla wyborców znacząco utrudnione, a nawet niemożliwe.