Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie naruszania praw i wolności w czasie pandemii z dnia 2020-06-04.

Adresat:
Prezes Rady Ministrów
Sygnatura:
VII.565.461.2020
Data sprawy:
2020-06-04
Rodzaj sprawy:
wystąpienie o charakterze generalnym (WG)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
częściowo pozytywnie ze względu na częściowe uwzgl. wystąpienia RPO
Opis sprawy:
Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie naruszania praw i wolności w czasie pandemii.
Rzecznik Praw Obywatelskich w pierwszej kolejności wskazał, że formalnym warunkiem dopuszczalności ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela jest uczynienie tego przede wszystkim w ustawie. Samo zaś ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw zakłada zawężenie zakresu danego prawa lub wolności w stosunku do tego, co zostało określone na poziomie Konstytucji. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konturów konstytucyjnych wolności lub praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Całość ograniczeń wolności lub praw człowieka została przeniesiona zatem z ustawy na poziom rozporządzenia.
W ocenie Rzecznika zwraca uwagę to, że większość tych ograniczeń, nakazów i zakazów stanowi wierne powtórzenie ograniczeń wolności lub praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej (nakaz lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się; obowiązek poddania się kwarantannie; nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów; nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; zakaz organizowania lub przeprowadzania imprez masowych; obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów; reglamentacja zaopatrzenia w określone artykuły). W związku z tym podjęte działania legislacyjne miały na celu wykreowanie takiego stanu prawnego w zakresie ograniczenia wolności lub praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej. Równocześnie jednak w sposób formalny ów stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony.
Rozporządzenia Rady Ministrów wydawane na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełniają konstytucyjnego warunku ich wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści tych upoważnień ustawowych nie zawarł merytorycznych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu. Oznacza to, że Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności lub praw jednostki.
Wprowadzony rozporządzeniami zakaz przemieszczania się osób na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wkracza w sposób oczywisty w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji. Nawet w stanie epidemii musi być stosowany warunek formalny polegający na wprowadzeniu ograniczenia wolności poruszania się w ustawie. Wymaga tego i Konstytucja, i Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tymczasem żaden z obowiązków wynikających z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta zawiera upoważnienie do ustanowienia w drodze rozporządzenia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, nie zaś powszechny zakaz przemieszczania się.
Zdefiniowana w art. 53 ust. 2 Konstytucji wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Tymczasem ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera jakichkolwiek postanowień w tym zakresie. W szczególności podstawy do wprowadzenia ograniczenia w zakresie wolności publicznego uzewnętrzniania religii nie może stanowić art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - przewidujący możliwość wprowadzenia rozporządzeniem zakazu organizowania innych zgromadzeń ludności. Konstytucja odrębnie traktuje bowiem wolność publicznego uzewnętrzniania religii (art. 53 ust. 5) oraz wolność zgromadzeń (art. 57).
Z art. 41 ust. 1 Konstytucji wynika z kolei, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wolność osobista nie ma oczywiście charakteru absolutnego - można ją ograniczyć lub jej pozbawić na podstawie ustawy. Jednakże prawo pozwalające na pozbawienie wolności osobistej bądź jej ograniczenie musi spełniać określone warunki, zarówno te ogólne wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak też szczegółowe określone w jej art. 41 ust. 1. Tymczasem żaden z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dawał Ministrowi Zdrowia uprawnienia do wprowadzenia obowiązku kwarantanny w stosunku do osób przekraczających granicę. W obowiązującym w dacie wydania tych rozporządzeń stanie prawnym obowiązek poddania się kwarantannie mogła wprowadzić wyłącznie Rada Ministrów. Prowadzi to do wniosku, że działając poza zakresem upoważnienia ustawowego, Minister Zdrowia w sposób samoistny uregulował w rozporządzeniu daleko idące ograniczenia wolności osobistej. Wprowadził obowiązek kwarantanny jedynie z tej przyczyny, że dana osoba przekroczyła granicę państwową, a nie dlatego, że była narażona na zakażenie - jak stanowi ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Kwestia pozyskiwania danych osobowych, ich przetwarzania i udostępniania regulowana w tych rozporządzeniach stanowi materię ustawową. Stosownie do art. 51 ust. 1 Konstytucji nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Konstytucja nie pozostawia wątpliwości, że jednostka jedynie na podstawie ustawy może być zobowiązana do ujawnienia informacji jej dotyczących. Tylko ustawa może też określać zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji o osobie. Przepisy tych rozporządzeń naruszyły zatem rażąco art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji.
Rzecznik wskazał również, że całkowity zakaz organizowania zgromadzeń wprowadzony przepisami kolejnych rozporządzeń narusza istotę wolności zgromadzeń. Powoduje, że Rzeczpospolita Polska nie tylko przestaje spełniać warunki wymagane dla państwa prawa, lecz przestaje także spełniać warunki wymagane dla państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji) - skoro zakazane jest korzystanie z podstawowego mechanizmu demokracji, jakim jest wolność zgromadzeń. Państwo nie preferuje już zebrań i spotkań pełniących funkcję partycypacyjną w społeczeństwie otwartym i demokratycznym, lecz swoją preferencją obdarza wyłącznie zebrania i spotkania organizowane w związku z wykonywaniem zadań służbowych, wykonywaniem czynności zawodowych czy też z działalnością gospodarczą. Organizacji tych zebrań i spotkań, nawet z udziałem dużych grup osób, nie przeszkadza zaś - według państwa - ogłoszony stan epidemii.
Mając na uwadze możliwość wystąpienia ponownego szczytu zachorowań, np. jesienią, Rzecznik przedstawił rekomendacje dotyczące gwarancji podstawowych praw i wolności w sytuacji zagrożenia epidemiologicznego. W opinii Rzecznika ograniczenia podstawowych praw i wolności powinny być dokonywane w ustawie, co zapewni poszanowanie standardów wynikających z Konstytucji i uniemożliwi organom władzy wykonawczej nadużywanie przysługujących im kompetencji. Akty prawne wprowadzające ograniczenia powinny być poprzedzone procesem konsultacji i publikowane w Dzienniku Ustaw przed ogłoszenie ich treści przez przedstawicieli Rady Ministrów bądź najpóźniej jednocześnie. Co istotne, ograniczenia te nie powinny naruszać istoty konstytucyjnych praw i w miarę możliwości powinny zapewniać obywatelom szansę korzystania z tych praw w sposób niepowodujący zagrożenia dla życia i zdrowia, np. poprzez wprowadzenie rygorów dotyczących odstępów między uczestnikami zgromadzeń publicznych w miejsce całkowitego zakazu tych zgromadzeń.
Ponadto, zdaniem Rzecznika należy unikać wprowadzania nieprzemyślanych i trudnych do faktycznej realizacji zakazów i ograniczeń, takich jak zakaz samodzielnego poruszania się przez osoby, które nie ukończyły 18. roku życia, zakaz wstępu do lasów czy nakaz poruszania się w odstępie 2 metrów przez osoby najbliższe. Obniża to bowiem zaufanie obywateli do celowości pozostałych ograniczeń i zakazów i wpływa negatywnie na ich efektywność. Wysokość ewentualnych kar administracyjnych nakładanych za nieprzestrzeganie zakazów i ograniczeń powinna być proporcjonalna do możliwości finansowych większości obywateli, co oznacza stosowanie, a nie pomijanie, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotychczasowe kary nałożone w oparciu o przepisy rozporządzeń wykraczających poza upoważnienia ustawowe powinny zaś zostać uchylone.
 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2020-06-29
Opis odpowiedzi:
Sekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia w piśmie z 29 czerwca 2020 r. poinformował, że regulacje związane z wprowadzaniem ograniczeń związanych ze zwalczeniem chorób zakaźnych u ludzi zostały wprowadzone w 2009 r. (podobne regulacje dotyczą wprowadzania ograniczeń w przypadku zagrożenia zakażeniami chorób zwierzęcych od 2004 r.). Regulacje takie, z uwagi na niewielki zakres ich zastosowania nie były przedmiotem tak dogłębnych analiz konstytucyjnych, jakie obecnie prowadzi Rzecznik. Jednakże z uwagi na konieczność podjęcia natychmiastowych działań związanych ze zwalczaniem epidemii i obowiązywaniem podobnych regulacji w porządku prawnym, które nie były dotąd kwestionowane, zdecydowano się na ich odpowiednie dostosowanie i wprowadzenie w przepisach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych. Sekretarz Stanu wskazał też, że konstrukcje prawne przewidziane w ustawie, które są obecnie przedmiotem tych analiz, w pierwszej kolejności należy ocenić pod względem ich skuteczności w zwalczaniu epidemii. Dotychczas ocena ta wypada pozytywnie. Rozwiązania te bowiem pozwoliły na wprowadzenie skutecznych działań ograniczających rozwój epidemii.