Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prezesa Zarządu Związku Miast Polskich w sprawie działania i obradowania samorządów w trakcie epidemii.

Do Rzecznika Praw Obywatelskich kierowane są liczne wnioski obywateli dotyczące problemu ograniczania jawności działania organów samorządu terytorialnego w ramach odbywania przez nie obrad i sesji zdalnie w trybie art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19").

Z ustaleń dokonanych przez Rzecznika wynika, że prowadzenie obrad z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość nierzadko odbywa się w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli. Drugim zidentyfikowanym problemem jest ponadto rozszerzanie w aktach prawa miejscowego możliwości (statutach jednostek samorządu terytorialnego) odbywania obrad i sesji w sposób zdalny na sytuacje niezwiązane z obowiązującym stanem epidemii, pomimo braku odpowiedniego upoważnienia w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 w tym zakresie.

Rzecznik wskazał, że przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 nie odnosi się do innych zasad odbywania obrad organów samorządu terytorialnego, w tym m.in. do zasady jawności działania organów gminy, w związku z czym nie powinien być on stosowany w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli w tych obradach. Zasada jawności wynika wprost z przepisu art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "działalność organów gminy jest jawna", a "ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw" (ust. 1). W ustępie drugim tego przepisu wskazano przy tym wyraźnie, że "jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji". Podobne regulacje obowiązują w odniesieniu do samorządu powiatowego (art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym) oraz samorządu wojewódzkiego (art. 15a ustawy o samorządzie województwa).

Prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej wynika ponadto z art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Dodatkowy problem może stanowić także prawomocność uchwał podjętych w sposób wyłączający jawność obrad. W opinii Rzecznika pewnym rozwiązaniem może być skorzystanie z formy tzw. sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się z obecnością przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy jest wstęp mieszkańców na salę, gdzie obecny jest przewodniczący i część radnych. W każdym przypadku sesja powinna być przy tym transmitowana i utrwalana zgodnie z treścią art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym.

Kolejnym niepokojącym zjawiskiem związanym ze stosowaniem wspomnianego wyżej art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 jest praktyka wprowadzania tego przepisu do statutów jednostek samorządu terytorialnego z jednoczesnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez rozszerzenie możliwości organizacji sesji zdalnej na wypadek wystąpienia w przyszłości innych stanów epidemii lub zagrożenia życia lub zdrowia radnych. Zdaniem Rzecznika istnieje ryzyko, że poprzez wprowadzanie tego rodzaju zmian statutów jednostek samorządu terytorialnego naruszana będzie nie tylko zasada legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji, ale także, biorąc pod uwagę przypadki organizacji sesji w trybie zdalnym z wyłączeniem udziału obywateli, zasada jawności działania organów samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w odniesieniu do przedstawionych problemów z realizacją zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego w związku z prowadzeniem przez nie obrad w trybie zdalnym. Prezesa ZZMP Rzecznik poprosił o zwrócenie uwagi na realizację zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego w związku z prowadzeniem przez nie obrad w trybie zdalnym.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 25 września 2020 r. wyjaśnił, że rozwiązania w przedmiocie możliwości zdalnego obradowania i podejmowania rozstrzygnięć przez m.in.: organy kolegialne funkcjonujące w strukturach jednostek samorządu terytorialnego zostały wprowadzone na gruncie przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Podkreślił również, że okoliczność przyznania ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej nadzoru nad działalnością wojewody na podstawie kryterium legalności nie uprawnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do zobowiązania wojewody do podejmowania określonych czynności nadzorczych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego. Działalność nadzorcza nad samorządem terytorialnym podlega wyłącznej kontroli sądów administracyjnych. Z treści wystąpienia Rzecznika wynika, że opisywany problem ograniczania obywatelom dostępu do obrad organów stanowiących w głównej mierze ma swoje źródło w praktyce stosowania przepisów ustawowych przez samorządy. Zdalny tryb obradowania stwarza bowiem techniczną możliwość zdalnego dostępu obywatelom do obrad organów stanowiących lub wykorzystanie trybu „hybrydowego” łączącego fizyczną obecność radnych lub obywateli w sali obrad z wykorzystaniem instrumentów komunikowania się na odległość. Sekretarz Stanu zauważył, że organy nadzoru nad samorządem terytorialnym mają ograniczony ustawą dostępny katalog instrumentów nadzoru, który daje nikłe możliwości korygowania praktyki działania organów jednostek samorządu terytorialnego. O ile zatem Rzecznik w ramach swojej działalności ma styczność z tego rodzaju przypadkami, to realizując ustawowe kompetencje może bezpośrednio występować do organów samorządu terytorialnego, które w ocenie Rzecznika naruszają prawa obywatelskie przez faktyczne działania.