Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Minister Rozwoju w sprawie problemów związanych z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od następców prawnych (nabywców nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe) osób, które jednorazowo wniosły opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Przypadki nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność zostały uregulowane w art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej jako: ustawa przekształceniowa). W świetle postanowień art. 8 ust. 2 lit. a) ww. ustawy, za przekształcenie opłaty nie wnoszą osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Z powyższego wynika, że zwolnienie z opłaty przekształceniowej ma charakter podmiotowy, a w przypadku następstwa prawnego po osobach fizycznych, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, ze zwolnienia mogą korzystać jedynie ich spadkobiercy (następstwo prawne pod tytułem ogólnym).

W skargach od nabywców prawa użytkowania wieczystego podnoszony jest zarzut, że osoby te zostały "wprowadzone" przez ustawodawcę w swego rodzaju pułapkę, gdyż kupując prawo użytkowania wieczystego od zbywcy, który wniósł jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, działały w przekonaniu, że one również będą zwolnione z obowiązku ponoszenia opłat na rzecz właściciela gruntu. Ta okoliczność miała wpływ na cenę nabycia prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem przekształcenie nabytego przez nich prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, które dokonało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. (i na które nie mieli oni wpływu) zmieniło w sposób znaczący ich sytuację prawną, bowiem zostali oni zobowiązani do poniesienia opłaty przekształceniowej.

Rzecznik zwrócił również uwagę na problem dotyczący sytuacji prawnej wciąż istniejącej grupy osób, dysponujących obecnie prawem zabudowy, ustanowionym przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy. W skargach kierowanych do Rzecznika osoby te wskazują, że są zainteresowane przekształceniem posiadanego prawa w prawo własności nieruchomości na zasadach, jakie wprowadziła ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w celu uzyskania stabilizacji swojej sytuacji mieszkaniowej. Podkreślają, że treść przysługującego im prawa w istocie jest zbliżona do treści prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W ocenie Rzecznika argumentacja podnoszona w skargach, wskazująca na zasadność uregulowania sytuacji prawnej osób dysponujących prawem zabudowy ustanowionym przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, zasługuje na rozważenie. Ze względu na to, że obecne przepisy prawa nie przewidują wprost możliwości przekształcenia prawa zabudowy w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, celowe wydaje się uzupełnienie istniejącej luki w prawie poprzez wprowadzenie takiej możliwości. Brak interwencji legislacyjnej w omawianym zakresie może spowodować dalsze nieograniczone trwanie czasowych praw do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, niezależnie od tego, czy będą to prawa zabudowy, czy też prawa użytkowania wieczystego powstałe w rezultacie przekształcenia po dniu 1 stycznia 2019 r. prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego.

Do Rzecznika wpływają także skargi dotyczące art. 4 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Skarżący podnoszą m.in. zarzut, że regulacja ta prowadzi do nieuzasadnionego obniżenia opłat lub nieuzasadnionego zakończenia postępowań aktualizacyjnych w stosunku do wszystkich współużytkowników wieczystych danej nieruchomości. Stanowi ona nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję ustawodawcy w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. Budzi to wątpliwości co do jej zgodności z art. 167 ust.1 i 2 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji.

Nie sposób również nie zauważyć, że działania ustawodawcy różnicują w sposób niezrozumiały sytuację prawną samych użytkowników wieczystych, traktując w sposób uprzywilejowany tę grupę użytkowników, w których przypadku postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., w stosunku do pozostałych użytkowników wieczystych, wobec których postępowanie aktualizacyjne zostało zainicjowane przez właściwy organ także w 2018 r. (ale do dnia 5 października 2018 r.). Spełnienie kryterium tego zróżnicowania - moment doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty - nie jest zależne od niczyjej woli, a wyłącznie od przypadku.

Rzecznik przedstawił Minister powyższe zagadnienia, z prośbą o ich analizę i rozważenie zasadności podjęcia prac legislacyjnych.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rozwoju w piśmie z 24 sierpnia 2020 r. wyjaśnił, że ograniczenie przez ustawodawcę prawa do zwolnienia z opłat za przekształcenie wyłącznie do spadkobierców osób, które zaspokoiły należność właściciela gruntu z tytułu użytkowania wieczystego w formie jednorazowego świadczenia recypuje utrwalony w dorobku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych pogląd, stosownie do którego przywilej uzyskania przez użytkownika wieczystego własności gruntu pod tytułem darmym ma wyjątkowy charakter i związany jest z posiadaniem przez beneficjenta określonych cech podmiotowych (vide m.in.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. - sygn. akt K 8/98). Osobisty charakter tego uprawnienia uzasadnia zatem jego reglamentację wyłącznie do osób fizycznych, które wstąpiły w ogół praw i obowiązków poprzednika. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, iż opłata za przekształcenie oraz opłata z tytułu użytkowania wieczystego nie są świadczeniami tożsamymi i są oparte na różnych podstawach prawnych. Nie sposób zatem zgodzić się z tezą, iż osoby, które nabyły użytkowanie wieczyste w drodze czynności rozporządzającej mogły pozostawać w usprawiedliwionym przeświadczeniu, iż zwolnione będą ze wszelkich świadczeń na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego będących właścicielami gruntu, które powstałyby w przyszłości. Podsekretarz Stanu wskazał przy tym, że kwestia uprzywilejowania osób, które nabyły nieruchomość w drodze czynności prawnej (zarówno odpłatnej, jak i pod tytułem darmym) była przedmiotem petycji, która została rozpatrzona negatywnie przez sejmową Komisję do Spraw Petycji na posiedzeniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. Jeśli chodzi o zasygnalizowany przez Rzecznika problem braku rozwiązań prawnych umożliwiających nabycie własności gruntu przez osoby dysponujące prawem zabudowy ustanowionym przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, zagadnienie to będzie przedmiotem analizy w perspektywie prac nad systemową reformą prawa użytkowania wieczystego. Aktualnie trwają prace legislacyjne nad powołaniem zespołu doradczego przy Ministrze Rozwoju z udziałem przedstawicieli właściwych resortów, którego zadaniem będzie opracowanie koncepcji zastąpienia użytkowania wieczystego innym, adekwatnym do aktualnych uwarunkowań społeczno - gospodarczych prawem rzeczowym.