Uprzejmie informujemy, że w związku z pracami technicznymi, w piątek 12 sierpnia od godziny 08:30 do godziny 09:30 nie będzie dostępny serwis Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepraszamy za utrudnienia.

Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP w sprawie braku regulacji dotyczących skargi kasacyjnej od uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z dnia 2020-09-30.

Adresat:
Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP
Sygnatura:
V.511.509.2020
Data sprawy:
2020-09-30
Rodzaj sprawy:
wniosek o podjęcie inicjatywy prawodawczej (WGI)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Administracyjnego i Gospodarczego
Wynik sprawy:
nieuwzględnienie wystąpienia Rzecznika
Opis sprawy:

Wystąpienie do Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP w sprawie braku regulacji dotyczących skargi kasacyjnej od uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W dniu 22 września br. Trybunał Konstytucyjny poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich o wszczęciu postępowania (sygn. akt SK 91/20) ze skargi konstytucyjnej obywatela, dotyczącej § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2003 r."). Przepis ten określa zasadę obliczania wpisu od skargi kasacyjnej od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowiąc, że wynosi on połowę wpisu przewidzianego w danej sprawie od skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Po analizie wspomnianej skargi konstytucyjnej, Rzecznik nie znalazłem podstaw do przystąpienia do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym niemniej, w ocenie RPO, autor skargi konstytucyjnej niezwykle trafnie zidentyfikował istotny problem, którego źródłem nie są jednak przepisy rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r., a aktualna regulacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Proces sądowoadministracyjny charakteryzuje się zasadniczą odmiennością od procesu cywilnego. Wynika ona z faktu, że sądy administracyjne nie rozstrzygają merytorycznie sprawy (nie określają praw i obowiązków stron postępowania), ale kontrolują sposób rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organy administracji (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Elementem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest obowiązek zawarcia w wyroku uwzględniającym skargę na działanie lub zaniechanie ze strony organu administracji wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Z powyższego względu, prócz samego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (sentencji wyroku) uwzględniającego skargę, zasadniczego znaczenia nabierają powody takiego rozstrzygnięcia. Formalnie korzystny dla skarżącego wyrok sądu pierwszej instancji, powodujący np. uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu oceny prawne, które ostatecznie spowodują negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, faktycznie może być dla skarżącego niekorzystny. Z tego powodu, nie jest rzadkie w sprawach sądowoadministracyjnych składanie skarg kasacyjnych przez skarżących od wyroków uwzględniających ich skargę.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zakwestionowanie samego uzasadnienia wydanego w pierwszej instancji wyroku jest dopuszczalne, jednak wymaga zaskarżenia tego wyroku w całości (nie można złożyć skargi kasacyjnej "od uzasadnienia", nie można wnosić jedynie o korektę uzasadnienia - skargę kasacyjną zawsze należy skierować przeciwko sentencji orzeczenia i wnosić o jego uchylenie). Jednocześnie kontrola sądu odwoławczego jest ograniczona postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej składanej od formalnie korzystnego wyroku nie podnosi się zarzutów pod adresem samego rozstrzygnięcia, a jedynie kwestionuje wykładnię przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wnoszona w takich warunkach skarga kasacyjna, nawet jeżeli NSA uzna zarzuty za zasadne, podlegać będzie oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Dochodzi zatem do pewnego paradoksu, że faktycznie skuteczna skarga kasacyjna (prowadząca do zmodyfikowania ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku zgodnie z intencją podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną), formalnie jest oddalana.

Dodatkowo strona wnosząca skargę kasacyjną z uwagi niekorzystną treść uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego, która to skarga kasacyjna zostanie oddalona, nie może liczyć na zwrot od strony przeciwnej kosztów postępowania nawet w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za zasadne. Mimo zatem że wnoszący skargę kasacyjną faktycznie wygrał (uzyskał oczekiwane przez siebie "zmodyfikowanie" ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania), ze względu na formalne oddalenie skargi kasacyjnej, bezpowrotnie "traci" poniesione w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej koszty (w szczególności wpis od skargi kasacyjnej).

Przytoczone uwarunkowania wymagają w ocenie Rzecznika zmiany ustawy procesowej, polegającej na doprecyzowaniu jej przepisów odnoszących się do kwestionowania w drodze skargi kasacyjnej uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zmiana ta mogłaby polegać w szczególności na modyfikacji aktualnych zasad wnoszenia i rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych, bądź - przy zachowaniu aktualnych zasad - na zmianie regulacji dotyczących kosztów postępowania kasacyjnego.

Przez wzgląd na rolę jaką pełni Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wobec sądownictwa administracyjnego, a także z uwagi na fakt, że obecnie obowiązująca ustawa procesowa została uchwalona w wyniku inicjatywy legislacyjnej Prezydenta RP, Rzecznik zwrócił się za pośrednictwem Podsekretarz Stanu do Prezydenta z prośbą o rozważenie możliwości zainicjowania prac legislacyjnych w tym przedmiocie.

 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2021-06-10
Opis odpowiedzi:
Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP w piśmie z 10 czerwca 2021 r. poinformowała, iż szczegółowa analiza obowiązujących regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje aby uzasadnione było podjęcia w chwili obecnej prac legislacyjnych w powyższej sprawie w zakresie urzędu Prezydenta RP. Skoro w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w zakresie zwrotu kosztów postępowania obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania i leży albo po stronie skarżącego albo organu, to nie można przyjąć, że w sytuacji oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej od orzeczenia, które mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to podmiot, który nie wnosił skargi kasacyjnej (a więc w takim stanie faktycznym strona wygrywająca) będzie zobowiązany do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną, czyli de facto strony przegrywającej. Zasugerowana zatem przez Rzecznika nowelizacja przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie wydaje się być niecelowa, gdyż całkowicie odbiega od przyjętych w postępowaniu kasacyjnym zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania między stronami postępowania.