Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Edukacji Narodowej w sprawie potrzeby doprecyzowania przesłanek wydawania przez kuratora oświaty opinii o zamiarze likwidacji szkoły przez samorząd.

Podczas rozpatrywania przez Rzecznika Praw Obywatelskich skarg na działania organów w sprawach likwidacji szkół i placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego powstały liczne wątpliwości. Uwagę Rzecznika zwróciły przykłady orzecznictwa dotyczącego wydawania przez kuratorów oświaty opinii, wynikających z art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego.

W sprawie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00. Trybunał orzekł, że w sprawach dotyczących likwidacji szkół kurator oświaty nie może działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania wskazanego w ustawie obowiązku może prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty. Przyjmuje się, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki powinien uwzględnić takie okoliczności jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły. Powinien również ocenić skutki przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową, dostępność edukacji w poszczególnych rejonach. Przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii nie zostały zatem dokładnie określone. Prowadzi to do zarzutów o zbytniej uznaniowości czy też arbitralności działań kuratorów i wpływa negatywnie na relacje pomiędzy kuratorami oświaty a organami prowadzącymi szkołę.

Praktyka pokazuje, że przy wydawaniu opinii w sprawie likwidacji szkoły kuratorzy nie badają jedynie kwestii proceduralnych, ale biorą także pod uwagę inne okoliczności. Treść postanowień organów nadzoru pedagogicznego była niejednokrotnie przedmiotem krytyki sądów administracyjnych, które wskazywały na automatyzm w podejmowaniu decyzji, brak dogłębnej analizy racji przedstawianych przez samorząd oraz niewskazywanie motywów, jakimi organ kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Nie ulega wątpliwości, że opinie organów sprawujących nadzór pedagogiczny stanowią ważny instrument kształtowania polityki oświatowej państwa. Wzmocnienie roli kuratora oświaty w procesie likwidacji szkół poprzez nadanie ich opiniom charakteru wiążącego było jednym z najbardziej istotnych elementów ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Jak wskazano w uzasadnieniu tej ustawy, w przeszłości zmiany w sieci szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zmierzały do zastąpienia ich szkołami prowadzonymi przez inne podmioty. Działania takie z reguły były podyktowane głównie względami ekonomicznymi i miały na celu ograniczenie wydatków (w tym omijanie przepisów ustawy - Karta Nauczyciela, m.in. w zakresie gwarancji dotyczących wysokości wynagrodzeń nauczycieli).

Rzecznik dostrzega i docenia rolę, jaką pełnią kuratorzy oświaty w kształtowaniu polskiego systemu oświaty. Uważa jednak, że kwestia wydawania opinii w sprawie likwidacji szkół powinna zostać poddana dokładnej analizie po to, aby odpowiednie procedury były przejrzyste, kuratorzy oświaty nie spotykali się z zarzutem przekraczania uprawnień, a współpraca z samorządami przebiegała bardziej harmonijnie.

Z uwagi na powyższe, Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Edukacji i Nauki w piśmie z 3 grudnia 2020 r. przypomniał, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach. Oznacza to, że ich samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. Takim właśnie ograniczeniem jest uzależnienie możliwości zlikwidowania szkoły od opinii kuratora oświaty. Dwuinstancyjność postępowania oraz kontrola sądowa rozstrzygnięć dotyczących likwidacji i przekształceń szkół, przedszkoli i placówek oświatowych daje jednostkom samorządu terytorialnego, a także podmiotom reprezentującym lokalne społeczności, gwarancję wnikliwej i bezstronnej oceny zmian w sieciach szkół, przeprowadzonej z uwzględnieniem interesu danej jednostki samorządu terytorialnego rozumianej jako ogół, wspólnota jej mieszkańców. Sekretarz Stanu poinformował również, że po niemalże pięciu latach stosowania obecnie obwiązującego przepisu art. 89 Prawa oświatowego Ministerstwo posiada na tyle bogate doświadczenie, aby podjąć analizę stosowania obecnej formuły opiniowania zamiaru likwidacji i przekształceń szkół i placówek samorządowych oraz rozważyć potrzebę zmiany przepisów oświatowych w tym zakresie.