Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Marszałka Senatu RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw z dnia 2020-10-09.

Adresat:
Marszałek Senatu RP
Sygnatura:
VII.7202.12.2020
Data sprawy:
2020-10-09
Rodzaj sprawy:
opinie, stanowiska Rzecznika (OS)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:
Wystąpienie do Marszałka Senatu RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw.
Za jedne z najistotniejszych zmian wprowadzonych przez ustawę o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje wprowadzenie zakazów: organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz podobnych widowisk lub pokazów, związanych z wykorzystywaniem zwierząt w celach rozrywkowych; chowu i hodowli zwierząt futerkowych (z wyjątkiem królika), hodowanych w celu pozyskania z nich futer; uboju bez ogłuszania zwierząt, za wyjątkiem uboju na potrzeby członków polskich gmin i związków wyznaniowych.
Rzecznik zwrócił uwagę, że wskazane wyżej zakazy dotyczą przedmiotu działalności gospodarczej i zawodowej, będącej często głównym źródłem dochodu dla osób prowadzących daną działalność. Podmioty te poniosły często znaczne inwestycje na stworzenie potrzebnej infrastruktury, posiadają zobowiązania kredytowe i mają wypracowane relacje handlowe. Aby wprowadzane przepisy były efektywne, konieczne jest zapewnienie podmiotom dotkniętym wskazanymi zakazami odpowiedniego czasu na przebranżowienie, dostosowanie posiadanej infrastruktury do nowych zadań i wypracowanie na nowo pozycji na rynku. Dlatego, w ocenie Rzecznika, w przypadku niniejszej ustawy za kluczowe należy uznać przepisy określające vacatio legis.
Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego wyprowadzana jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, która zobowiązuje ustawodawcę, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniej vacatio legis.
Ustawa w brzmieniu przyjętym przez Sejm RP w art. 17 przewiduje sześciomiesięczne vacatio legis dla zakazu organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz dwunastomiesięczne vacatio legis dla zakazu hodowli zwierząt futerkowych i przemysłowego uboju rytualnego. W ocenie Rzecznika, tak określone okresy vacatio legis mogą okazać się niewystarczające z uwagi na fundamentalny charakter wprowadzanych zmian.
Nie budzi wątpliwości, że wprowadzane przez ustawę zmiany będą się wiązały z koniecznością poniesienia znacznych kosztów przez podmioty prowadzące działalność objętą nowymi w polskim systemie prawa zakazami. Dlatego też kluczowe z punktu widzenia praw tych podmiotów jest przyznanie im adekwatnych rekompensat finansowych. Ustawodawca w art. 11 i 13 ustawy lakonicznie wskazał, że podmiotom objętym zakazem hodowli zwierząt futerkowych i zakazem uboju rytualnego przysługuje prawo do rekompensaty z budżetu państwa z tytułu zaprzestania tej działalności. Ustawodawca nie objął natomiast prawem do uzyskania rekompensat innych podmiotów dotkniętych wprowadzanymi zmianami legislacyjnymi. W ustawie nie sprecyzowano takich kwestii, jak chociażby sposób obliczania wysokości rekompensat czy termin i zasady ich wypłaty.
W ocenie Rzecznika w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg określoności prawa, który ma swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Zdaniem Rzecznika, nieprecyzyjność przepisów o rekompensatach finansowych stawia pod znakiem zapytania możliwość ich wyegzekwowania i dochodzenia przez uprawnione podmioty należnych im środków w rozsądnym terminie.
Ponadto, Rzecznik wskazał, że stosownie do dyrektywy UE nr 2015/1535, przepisy objęte ustawą o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw, podlegają unijnemu obowiązkowi notyfikacyjnemu, zapobiegającemu tworzeniu barier na rynku wewnętrznym. Stosownie do dyrektywy, notyfikacja dotyczy projektu przepisów, zatem ma zastosowanie jeszcze przed ich przyjęciem. W świetle polskiej procedury legislacyjnej powinno to zatem nastąpić przed uchwaleniem ustawy przez Sejm RP w dniu 18 września br. Tymczasem przegląd prowadzonej przez Komisję Europejskiej bazy TRIS wskazuje, że władze polskie nie udzieliły do tej pory powiadomienia obejmującego przepisy zawarte w uchwalonej ustawie. W obliczu konstytucyjnych regulacji procesu ustawodawczego, Senat RP nie może jednak przerwać prac nad ustawą. Z tego powodu, powinno zostać rozważone odrzucenie ustawy w całości, względnie wprowadzenie do niej mechanizmu przejściowego, uzależniającego jej wejście w życie od uprzedniego wypełnienia obowiązków państwa członkowskiego w zakresie notyfikacji unijnej. Wejście w życie ustawy będzie w innym przypadku skutkować naruszeniem prawa unijnego.

 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu: