Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, Marszałka Sejmu RP oraz Marszałka Senatu RP w sprawie procedury wystąpienia z Unii Europejskiej.

Od dnia 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska jest państwem członkowskim Unii Europejskiej. Po przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego, na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 125 Konstytucji, w którym Polacy zdecydowaną większością głosów (77,45% głosów za przy frekwencji 58,85%) opowiedzieli się za przystąpieniem do Unii Europejskiej, Polska ratyfikowała traktat akcesyjny. Ratyfikacja tego traktatu nastąpiła na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Członkostwo w Unii Europejskiej jest źródłem wielu korzyści dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli. Z perspektywy Rzecznika Praw Obywatelskich niezwykle ważne jest, że prawo Unii Europejskiej - zarówno prawo pierwotne, traktaty i posiadająca taką samą moc prawną Karta Praw Podstawowych UE, jak i prawo pochodne, stanowione przez organy i instytucje unijne - zawiera szerokie gwarancje praw i wolności obywateli polskich, będących jednocześnie obywatelami Unii Europejskiej.

Z tego względu RPO, jako konstytucyjny organ stojący na straży praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych (art. 208 ust. 1 Konstytucji), a więc określonych także w prawie Unii Europejskiej, zwrócił uwagę, że wymagania proceduralne - przewidziane aktualnie w polskim prawie dla wypowiedzenia umowy międzynarodowej dotyczącej członkostwa Polski w Unii Europejskiej - są niezgodne z Konstytucją.

Procedurę wystąpienia z Unii Europejskiej reguluje obecnie art. 22a ustawy o umowach międzynarodowych, wprowadzony z dniem 13 lutego 2011 r. przez art. 23 pkt 5 ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. W szczególności przepis art. 22a ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych stanowi, że przedłożenie Prezydentowi RP projektu decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej jest dokonywane po uzyskaniu zgody wyrażonej w ustawie. Ustawa o umowach międzynarodowych określa też tryb podejmowania decyzji o przedłużeniu okresu prowadzenia negocjacji (art. 22a ust. 5 i 6). Rozwiązania te nawiązują do uregulowań art. 50 TUE, odpowiednio jego ust. 1 i ust. 3, który stanowi podstawę prawną wystąpienia z Unii Europejskiej na poziomie traktatowym.

Rzecznik wskazał, że - w przeciwieństwie do wysokich wymagań proceduralnych wiążących się z przystąpieniem do UE - ustawodawca uznał, że zarówno dla przyjęcia ustawy wyrażającej zgodę na wystąpienie z Unii Europejskiej, jak i dla przedłożenia Prezydentowi RP wniosku dotyczącego przedłużenia okresu, o którym mowa w art. 50 ust. 3 TUE, wystarczające będą zwykłe reguły stanowienia ustaw, tj. zwykła większość głosów w Sejmie RP zgodnie z art. 120 Konstytucji. W ocenie Rzecznika rozwiązanie to, zważywszy na niezwykle poważne konsekwencje dla praw i wolności człowieka i obywatela wiążące się z opuszczeniem Unii Europejskiej, jest co najmniej niewystarczające, nie docenia wagi członkostwa Polski w UE i z tych względów wymaga podjęcia inicjatywy ustawodawczej. W opinii RPO ewentualna zgoda na podjęcie decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej powinna być wyrażona w trybie kwalifikowanym, tj. analogicznym do tego, jaki został przewidziany w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji dla przyjęcia traktatu akcesyjnego przy wstępowaniu do UE.

Przepis art. 90 Konstytucji powinien być odczytywany w taki sposób, że wystąpienie z Unii Europejskiej jest możliwe wyłącznie na podstawie actus contrarius (aktu przeciwnego), tj. aktu prawnego przyjętego w takiej samej procedurze, w jakiej nastąpiła ratyfikacja traktatu akcesyjnego. Takie rozumienie przepisów konstytucyjnych wynika z wykładni Konstytucji w świetle przepisów Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. W tym kontekście art. 22a ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych, w zakresie w jakim nie przewiduje dla wystąpienia z Unii Europejskiej takich wymogów uchwalenia ustawy wyrażającej na to zgodę, jakie zostały przewidziane w art. 90 Konstytucji dla ratyfikacji traktatu akcesyjnego, narusza polską ustawę zasadniczą. Przepis ten dopuszcza bowiem, że decyzja Narodu wyrażona w formie referendum może być zniweczona przez ustawę uchwaloną zwykłą większością głosów. Z tego powodu regulacja, o której mowa, jest niezgodna nie tylko z art. 90 w związku z art. 125 Konstytucji, lecz z również z zasadą suwerenności Narodu, wyrażoną w art. 4 Konstytucji.

Z przedstawionych wyżej względów w opinii RPO konieczne jest - w celu zagwarantowania praw podstawowych obywateli - dokonanie zmiany ustawy o umowach międzynarodowych w celu jej dostosowania do polskiej ustawy zasadniczej oraz uwzględnienia wagi polskiego członkostwa w Unii Europejskiej.

Rzecznik zwrócił się z prośbą o rozważenie podjęcia stosownej inicjatywy ustawodawczej zgodnie z zaleceniami sformułowanymi w wystąpieniu.