Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy z Konstytucją z dnia 2022-06-29.
Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy z Konstytucją.
Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od osób, które w wyniku wejścia w życie znowelizowanych przepisów regulujących materię prawa wybieralności utraciły z mocy samego prawa zajmowane w dniu wejścia w życie tych przepisów stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
W wyniku dokonanej nowelizacji art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego otrzymał nowe brzmienie. Według niego, nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, z tym że w przypadku wyborów, o których mowa w § 1 pkt 6 (a więc wyborów wójta, burmistrza, prezydenta miasta), skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.
Rzecznik zauważył, że w powyższym zakresie dotyczącym wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dokonana zmiana poszerzyła przesłankę utraty biernego prawa wyborczego. Utratę biernego prawa wyborczego powoduje nie tylko, tak jak dotychczas, skazanie na karę pozbawienia wolności, ale także każde prawomocne skazanie (np. na karę grzywny) za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zgodnie z art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności.
W związku z tym, w stosunku do osób pełniących funkcję wójta, burmistrza lub prezydenta w dniu wejścia w życie nowelizacji ustawodawca postanowił, że utracą one prawo wybieralności także wówczas, gdy czyn został popełniony przed datą wejścia w życie ustawy, lecz prawomocne skazanie na karę inną niż kara pozbawienia wolności za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe nastąpiło po tej dacie.
Rozwiązanie wiążące utratę prawa wybieralności z datą wydania prawomocnego wyroku skazującego, a więc z przesłanką, która jest zależna przede wszystkim od sprawności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, a nie z datą popełnienia czynu zabronionego, nasuwa istotne zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Może ono prowadzić do sytuacji, w której bezpośrednim wynikiem naruszenia prawa strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki będzie pozbawienie jej także prawa wybieralności. Pojawia się uzasadniona wątpliwość, czy zróżnicowanie sytuacji prawnej osób zajmujących w dniu wejścia w życie nowelizacji Kodeksu wyborczego stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie prawa wybieralności poprzez odwołanie się do skazania prawomocnym wyrokiem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., nie narusza zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy pełniły funkcję wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zostaną potraktowane przez ustawodawcę odmiennie w zakresie prawa wybieralności, w zależności od tego, czy wyrok skazujący uprawomocnił się przed wejściem w życie nowelizacji czy też do jego uprawomocnienia się doszło w terminie późniejszym.
W ocenie RPO analiza treści art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy prowadzi do wniosku, że wspólną cechą istotną charakteryzują się osoby, które pełnią funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i popełniły przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe przed dniem wejścia w życie tej ustawy i za to zostały skazane na inną karę niż kara pozbawienia wolności. Odmienne potraktowanie przez ustawodawcę osób należących do tej kategorii podmiotów prowadzi do naruszenia nakazu równego traktowania i zdaniem Rzecznika nie znajduje uzasadnienia, uczynione bowiem zostało w sposób arbitralny, na podstawie dowolnie ustalonego kryterium w postaci daty skazania prawomocnym wyrokiem.
Rzecznik zauważył, że art. 4 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy wprowadza zróżnicowanie sytuacji prawnej osób pełniących funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie arbitralnego kryterium daty skazania prawomocnym wyrokiem. Zastosowanie tego kryterium może zaś prowadzić do tego, że obywatele polscy, którzy popełnili w tej samej dacie czyn zabroniony i zostali skazani za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe na karę główną inną niż kara pozbawienia wolności, w zależności od sprawności działania wymiaru sprawiedliwości, zostaną pozbawieni sprawowanej funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), bądź też w dalszym ciągu będą mieli możliwość pełnienia tej funkcji. Zróżnicowanie nie ma w związku z tych charakteru racjonalnie uzasadnionego, lecz nosi cechę przypadkowości. Prowadzi ono też w efekcie do tego, że w stosunku do pierwszej kategorii wyżej wymienionych podmiotów skazanych prawomocnie na inną karę niż kara pozbawienia wolności, jest z o wiele większym natężeniem realizowana funkcja represyjna i prewencyjna polegająca na pozbawieniu stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta), niż w stosunku do drugiej grupy podmiotów.
Wprowadzone art. 4 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej. Nie zasługuje bowiem na akceptację sytuacja, w której osoby popełniające w tym samym czasie przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe są odmiennie traktowane w zakresie prawa do dalszego zajmowania stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
W przypadku osób, które w dacie wydania prawomocnego wyroku skazującego nie zajmowały stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) utrata prawa wybieralności pełni obok funkcji represyjnej funkcję prewencyjną, to w przypadku osób zajmujących te stanowiska we wskazanej dacie na pierwszy plan wysuwa się funkcja represyjna. Z chwilą wydania prawomocnego wyroku skazującego dochodzi bowiem do pozbawienia tych osób dotychczas zajmowanego stanowiska, a w konsekwencji także do pozbawienia ich dotychczasowego źródła utrzymania.
Rzecznik stwierdził ponadto, że reguła intertemporalna zawarta w art. 4 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy prowadzi do przełamania gwarancji ochronnych wynikających z konstytucyjnej zasady nulla poena sine lege, ponieważ wprowadza karę nieprzewidzianą przez ustawę w czasie popełnienia przestępstwa w przypadku prawomocnego skazania na inną karę niż kara pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem Rzecznika nie ma przy tym znaczenia, że w tym przypadku ów środek prawny nie jest orzekany przez sąd, lecz skutek prawny w postaci utraty stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje z mocy samego prawa. Art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji jest bowiem przede wszystkim adresowany do ustawodawcy i zakazuje mu stanowienia prawa, które wprowadza odpowiedzialność karną pod groźbą kary nieprzewidzianej w czasie popełnienia czynu zabronionego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Rzecznik Praw Obywatelskich - wbrew kardynalnej zasadzie procesowej ei incumbit probatio, qui dicit - ani nie wykazał, aby do 29 czerwca 2022 r. zapadały wobec osób piastujących stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawomocne wyroki skazujące za czyny popełnione przed 13 lutego 2019 r. (wejście w życie nowelizacji art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. oraz art. 4 ustawy z 2019 r.), ani nawet nie podał żadnych danych statystycznych, które mogłyby obrazować skalę ewentualnego problemu wywołanego przez art. 4 ustawy z 2019 r.; wnioskodawca nie udowodnił nawet, że art. 4 ustawy z 2019 r. w ogóle wywołuje w praktyce jakiekolwiek skutki prawne po lutym 2019 r. Ponadto, Rzecznik nie udowodnił, że przepis przejściowy w postaci art. 4 ustawy z 2019 r. „rozciągnął się w czasie”, tak jak np. miało to miejsce z przepisem przejściowym w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie TK problematyczne byłoby także, czy ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby spełnić funkcję restytucyjną, tzn. w sposób skuteczny przywrócić realizację praw naruszonych przez ewentualny skutek różnicujący, wynikający z zastosowania art. 4 ustawy z 2019 r. Od momentu wejścia w życie zaskarżonego przepisu minęły ponad cztery lata; w tym okresie - jeżeli doszło do prawomocnego skazania osoby piastującej stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - to stwierdzono wygaśnięcie mandatu, rozpisano przedterminowe wybory i nowy piastun objął wakujące stanowisko, co oznacza, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, których ewentualny wyrok negatoryjny Trybunału nie mógłby w ogóle podważyć. Jako zaś tzw. ustawodawca negatywny. Trybunał nie może odwrócić skutków już zaistniałych w wyniku wejścia wżycie i stosowania określonych regulacji. Ponadto w razie hipotetycznego stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu i usunięcia go z obrotu prawnego, obowiązywałby art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. bez żadnego ograniczenia, tj. wówczas dotyczyłby również osób skazanych prawomocnym wyrokiem przed 13 lutego 2019 r. Ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności art. 4 ustawy z 2019 r. mogłoby zatem prowadzić do wtórnej niekonstytucyjności, gdyż - w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. stanowiłby podstawę utraty mandatu przez osoby, które uprzednio - z mocy przepisu szczególnego, którym jest art. 4 ustawy z 2019 r. - zachowały prawo wybieralności i z tego prawa skutecznie skorzystały. Byłoby to więc oddziaływanie wyroku Trybunału z mocą wsteczną na niekorzyść obywatela. Z przedstawionych wyżej powodów postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 4 uotpTK.