Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie ochrony wolności i pluralizmu mediów.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich konieczne jest podjęcie działań legislacyjnych w celu zapewnienia w postępowaniach antymonopolowych odpowiedniego poziomu ochrony wolności środków społecznego przekazu oraz wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji chronionych na mocy art. 14 i 54 Konstytucji.

Uwagi zawarte w niniejszym wystąpieniu oparte są w głównej mierze na ustaleniach poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w Biurze RPO od 2020 roku, w sprawie koncentracji spółki PKN Orlen S.A., należącej do Skarbu Państwa i spółki Polska Press Sp. z o.o., posiadającej duże udziały na rynku lokalnych tytułów prasowych prasy drukowanej i internetowej. Rzecznik uznał, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na kontrolę koncentracji z punktu widzenia przytoczonych wyżej wartości konstytucyjnych, a jedynie na ocenę koncentracji pod kątem zachowania warunków konkurencji na podstawie kryteriów i parametrów o charakterze ekonomicznym. W dniu 5 marca 2021 r. Rzecznik wniósł do Sądu Okręgowego odwołanie od decyzji, w której Prezes UOKiK wyraził zgodę na przejęcie Polska Press przez PKN Orlen. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r. Sąd oddalił odwołanie Rzecznika, wskazując, że na gruncie prawa o ochronie konsumentów nie można brać pod uwagę kryteriów pozaekonomicznych i - chociaż pluralizm mediów jest wartością konstytucyjną - sąd nie ma możliwości jej uwzględnienia przy ocenie prawidłowości decyzji Prezesa UOKiK i samej koncentracji.

RPO stoi jednak na stanowisku, iż istotnym problemem wynikającym z kształtu obowiązujących przepisów prawa ochrony konkurencji jest brak możliwości uwzględnienia kwestii pluralizmu środków społecznego przekazu przy kontroli koncentracji na rynku mediów. Brak ustawowej podstawy prawnej do uwzględnienia kwestii ochrony wolności i pluralizmu mediów - jednego z podstawowych warunków funkcjonowania demokratycznego porządku społecznego i głównych zasad ustroju RP wskazanej w art. 14 Konstytucji - należy uznać za istotną lukę w porządku prawnym. Usunięcie tej luki nie jest przy tym możliwe w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sąd czy Prezesa UOKiK. Niezbędna jest więc nowelizacja prawa, co potwierdza zarówno ww. orzeczenie Sądu w sprawie Polska Press, jak też działania podejmowane na poziomie Unii Europejskiej.

Rzecznik podkreślił także, że brak możliwości uwzględnienia pluralizmu mediów jest źródłem szczególnego ryzyka. Koncentracja struktury własnościowej na rynku mediów może bowiem negatywnie wpływać na realizację podstawowych standardów demokratycznego państwa prawa, zwłaszcza w obecnej sytuacji, w której kwestie wolności i pluralizmu mediów nie mogą być uwzględnione w żadnym zakresie.

RPO wskazał zatem, iż do polskiego porządku prawnego należy wprowadzić odpowiednie przepisy, które stanowiłyby dla organów stosujących prawo ochrony konkurencji wyraźną i niekwestionowalną podstawę prawną oraz obowiązek uwzględnienia w ramach oceny dokonywanej na potrzeby postępowania w sprawie kontroli koncentracji w sektorze mediów kryteriów związanych z koniecznością ochrony wolności i pluralizmu środków społecznego przekazu.

Zdaniem Rzecznika należy też uregulować kwestę ochrony danych osobowych w sytuacjach, gdy w transakcji bierze udział podmiot zależny od Skarbu Państwa. W takich przypadkach organy władzy państwowej mogą bowiem pozyskiwać duże bazy danych o obywatelach z pominięciem prawnopublicznych i konstytucyjnych procedur ograniczania prawa do prywatności.

Konieczna jest również zmiana sposobu definiowania rynku właściwego w przypadku koncentracji na rynku mediów. Obecne standardy wykładni tego pojęcia kładą nacisk na jak najwęższe zdefiniowanie rynku właściwego. W przypadku kontroli koncentracji na rynku mediów wykładnia ta prowadzi do nadmiernego zawężenia dokonywanej oceny, która pomija względną substytucyjność pomiędzy różnego rodzaju środkami społecznego przekazu (m.in. prasy drukowanej i internetowej).

Z uwagi na powyższe Rzecznik zwrócił się do Premiera z prośbą o poinformowanie o zajętym w tej sprawie stanowisku.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta w piśmie z 21 lipca 2023 r. zgodził się z Rzecznikiem, że badania rynku mają za zadanie zapobiegać wszelkim możliwym niepożądanym aspektom przejęć w kontekście wpływu na konkurencję na rynkach. Przesłanka ochrony pluralizmu mediów zatem nie jest i nie może być, jak podkreślił, uwzględniana w analizie transakcji dokonywanej na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ani przepisy Konstytucji, ani ustaw nie ustanawiają bowiem Prezesa UOKiK organem stojącym na straży wolności prasy czy też innych środków społecznego przekazu i nie przyznają mu w tym zakresie żadnych kompetencji. Badanie zaś przesłanek wskazanych w innych ustawach lub z tych ustaw wywodzonych, stanowiłoby działanie bez podstawy prawnej. Zaznaczył on również, że ocena pluralizmu mediów wymaga z kolei zastosowania zupełnie innych narzędzi i kompetencji. Są one zbieżne z tymi obecnie wykorzystywanymi przez KRRiT. Zasadna byłaby więc ocena tych dwóch aspektów koncentracji przez dwa niezależne organy, z których każdy działałby w oparciu o własne kryteria określone w odrębnych aktach prawnych. Należy również wskazać, że obecnie na szczeblu unijnym podejmowane są działania legislacyjne mające na celu wprowadzenie zasad funkcjonowania wszelkiego rodzaju mediów w Unii Europejskiej poprzez procedowanie projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne ramy dla usług medialnych na rynku wewnętrznym i zmieniającego dyrektywę 2010/13/UE. Ostateczny zakres niezbędnych zmian będzie zatem uzależniony od ostatecznego kształtu przyjętych regulacji. Co do sygnalizowanych przez Rzecznika postulatów dotyczących zmiany obowiązujących regulacji w zakresie kontroli koncentracji realizowanej przez podległy mu urząd, Prezes UOKiK zaznaczył, że proponowana zmiana przepisów ustawy ochrony konkurencji nie jest zasadna. Kwestia ochrony pluralizmu mediów powinna zostać rozwiązana poprzez zmianę innych niż ustawa o ochronie konkurencji przepisów krajowych, a ocena koncentracji na rynkach medialnych pod względem zachowania pluralizmu powinna być podejmowana w sposób odrębny od ocen przewidzianych w przepisach dotyczących kontroli koncentracji. Zatem to przepisy powinny regulować specyficzne zasady oceny koncentracji pod kątem zachowania pluralizmu, w tym także określać i definiować wszelkie konstrukcje prawne, które mogą okazać się konieczne do prawidłowego dokonywania takiej oceny.