Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Marszałek Sejmu RP w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich niektóre z proponowanych w projekcie zmian mogą pociągać za sobą pośrednio lub bezpośrednio szczególnie negatywne skutki dla ochrony praw cudzoziemców znajdujących się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności wątpliwości budzi przeniesienie kompetencji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu"), jako organu wyższego stopnia w szeregu spraw z zakresu pobytu cudzoziemców na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, na Komendanta Głównego Straży Granicznej. Wydaje się, że zmiana ta ma spowodować odciążenie Urzędu ds. Cudzoziemców i wpłynąć na zmniejszenie stopnia przewlekłości postępowań prowadzonych obecnie przez ten Urząd. Przeciwdziałanie przewlekłości postępowań jest kwestią niezwykle istotną - co było wielokrotnie podkreślane przez Rzeczników kolejnych kadencji - możliwą jednak do rozwiązania poprzez podjęcie kompleksowych działań przewidujących nie tylko zmiany organizacyjne czy strukturalne w organach odpowiedzialnych za prowadzenie postępowań, ale też np. ułatwienia proceduralne dla stron postępowań. W ocenie RPO przeniesienie kompetencji Szefa Urzędu na Komendanta Głównego SG nie rozwiąże problemu przewlekłości, a jednocześnie niesie ze sobą ryzyko ograniczenia niezależności organów rozpatrujących tę samą sprawę w dwóch instancjach. Wątpliwość ta wynika z podległości służbowej wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej wobec Komendanta Głównego Straży Granicznej. Pozostawienie ww. kompetencji Szefowi Urzędu zapewniłoby pożądany rozdział pomiędzy organami I i II instancji rozpatrującymi tą samą sprawę. Zdaniem Rzecznika ze względu na charakter ustawowo określonej roli SG, szczególnie pożądanym rozwiązaniem jest umożliwienie rozpatrzenia środków odwoławczych od takich decyzji przez organ zewnętrzny w stosunku do Straży Granicznej.

Zasadność opisanej powyżej propozycji przeniesienia niektórych kompetencji Szefa Urzędu budzi wątpliwości również ze względu na zawarte w projekcie założenie skrócenia terminu na wniesienie odwołania od niektórych decyzji do Komendanta Głównego SG, jako organu drugiej instancji, do 7 dni. Takie rozwiązanie może znacząco ograniczyć prawo cudzoziemca do wniesienia skutecznego środka odwoławczego.

Kolejna zawarta w projekcie propozycja uregulowania prawnego, która w ocenie RPO wymaga dalszego rozważenia i zmiany to skrócenie dolnej granicy terminu na dobrowolny powrót cudzoziemca z 15 do 8 dni (art. 315 ust. 1 nowelizowanej ustawy o cudzoziemcach). Skrócenie terminu jest niepokojące przede wszystkim ze względu na to, że 8 dni w wielu przypadkach jest czasem niewystarczającym do organizacji dobrowolnego powrotu. Uwzględniając brzmienie implementowanego przepisu oraz dotychczasowe przepisy w tym względzie, zasadne wydaje się co najmniej utrzymanie aktualnie obowiązujących w tym zakresie rozwiązań.

Rzecznik wskazał ponadto, że do tej pory w polskim prawie nie przewidziano możliwości orzeczenia zakazu wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na czas dłuższy niż 5 lat. Tymczasem zgodnie z ustawą zmieniającą, zakaz wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen będzie można orzec na okres od 5 do 10 lat w przypadku, gdy wymagają tego kwestie: obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej oraz gdy istnieje obawa, że wydalany cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską. Wymienione przesłanki stanowią również podstawę, w oparciu o którą organy odstępują od sporządzania uzasadnień decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Rodzi to ryzyko nieuzasadniania przez organy decyzji dalece ingerujących w prawa i wolności jednostki, co narusza standardy wyznaczone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Inną zmianą, do której należy się odnieść, jest propozycja uchylenia art. 331 ustawy o cudzoziemcach, który umożliwia zawieszenie wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w przypadku, gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Brak możliwości zawieszenia decyzji o zobowiązaniu do powrotu w takim przypadku godziłoby w prawo strony do wniesienia skutecznego środka odwoławczego.

Wreszcie, zastrzeżenia budzi wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach nowego rodzaju instrumentu prawnego w postaci wydawania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") decyzji o odmowie wjazdu i pobytu cudzoziemca. Największe wątpliwości budzi uznanie wydanej przez Szefa Urzędu decyzji za ostateczną, tj. takiej, od której nie przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji.

Rzecznik zwrócił się do Marszałek z prośbą o uwzględnienie powyższych uwag w toku prac legislacyjnych Wysokiej Izby.