Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie niespójności legislacyjnej ustaw regulujących blokadę środków na rachunku.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż brak spójności systemowej, nieprecyzyjność przesłanek jej zastosowania oraz fasadowość środków zaskarżenia powoduje naruszenie wymaganej przez art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Praw Człowieka równowagi pomiędzy ochroną interesu publicznego oraz interesu prywatnego. Sposób opisania tego środka narusza zasady prawidłowej legislacji. A brak precyzji przesłanek jego stosowania uniemożliwia danej osobie skorzystanie z formalnie przyznanego prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Postępowanie w takiej sprawie - wobec braku możliwości weryfikacji zasady subsydiarności, konieczności i proporcjonalności przez sąd - ma charakter czysto fasadowy.

Pranie pieniędzy i powiązane z nim finansowanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, to poważny problem na szczeblu państwowym i unijnym. Szkodzi integralności, stabilności i reputacji sektora finansowego oraz zagraża rynkowi wewnętrznemu, jak i bezpieczeństwu wewnętrznemu Polski i UE.

Polskie regulacje blokady środków znajdują się w art. 106a ustawy - Prawo bankowe, w art. 16 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w art. 40 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz w art. 86 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Podstawowym zarzutem wobec ww. przepisów jest naruszenie zasady określoności regulacji prawnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Tymczasem art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. oraz art. 86 u.p.p.p.f.t. w zakresie przesłanek ich zastosowania budzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przesłanki "wykorzystywania działalności banku w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem lub przestępstwem skarbowym" oraz "może mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu" ze względu na niedookreśloność, wskazanie zakresu ich zastosowania, a następnie przełożenie tego zakresu zastosowania na wzory zachowań oczekiwanych od podmiotów, których potencjalnie może dotknąć blokada rachunku, jest zabiegiem niemożliwym do przeprowadzenia. Tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia zasady prawidłowej legislacji.

Unormowania te mogą też budzić wątpliwości w zakresie ich zgodności z zasadą lojalności państwa wobec obywatela ze względu na zbyt szeroki luz decyzyjny pozostawiony organom. Nieostrość znaczeniowa zwrotów użytych jako przesłanki zastosowania w art. 106a pr.bank., w art. 16 u.s.k.o.k. oraz w art. 86 u.p.p.p.f.t., a także wspomnianego wyżej art. 40 u.n.r.k. (w postaci "uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, które może wywoływać istotne skutki w zakresie obrotu na rynku regulowanym") wynika z braku wyartykułowania przez ustawodawcę ich ramach zasady konieczności stosowania środka leżącej u podstaw zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC oraz z art. 8 ust. 2 dyrektywy 2014/42/UE.

Przepisy te cechuje również całkowity brak przesłanek uzasadniających przedłużenie stosowania blokady, brak wskazania celu i przesłanek zakresu blokady oraz brak podstawy prawnej dla wydania decyzji o zmianie zakresu blokady rachunku oraz o jej uchyleniu, jeżeli prokurator stwierdzi, że ustała przesłanka blokady rachunku. Brak wskazania celu stosowania blokady uniemożliwia ocenę adekwatności zastosowanego środka, brak precyzji przesłanki jej zastosowania całkowicie wyklucza możliwość skutecznego kontestowania zasadności jej zastosowania, zaś brak przesłanek wskazujących na zakres blokady oraz brak podstaw prawnych do wydania decyzji o ograniczeniu jej zakresu, uniemożliwia argumentowanie na rzecz zastosowania zasady proporcjonalności.

Podstawowy zarzut przeciwko regulacji odnoszących się do blokady dokonywanej przez prokuratora na podstawie art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. oraz art. 86 u.p.p.p.f.t., a także art. 40 u.n.r.k., to naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Środek ten w sposób nieproporcjonalny ingeruje bowiem w prawo własności, a w zakresie stosowania go jako zabezpieczenie dowodów rzeczowych, jest nieprzydatny do osiągnięcia zamierzonego celu.

Przepisom art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k., art. 86 u.p.p.p.f.t. oraz art. 40 u.n.r.k. można postawić także zarzut naruszenia prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 13 EKPC i art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC. Przesłanki blokady środków dokonywanej przez prokuratora nie poddają się weryfikacji, czyniąc postępowanie sądowe po wniesieniu środka zaskarżenia czysto fasadowym. Ustawodawca nie wskazał żadnej przesłanki uzasadniającej przedłużenie blokady środków na dalsze 6 miesięcy, czemu również należy postawić tożsame zarzuty naruszenia prawa do sądu.

Uwzględnienie wartości leżących u podstaw zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji wymaga wyłączenia z porządku prawnego możliwości zajęcia środków na rachunku tytułem dowodu oraz doprecyzowania celu blokady poprzez wskazanie stworzenia skutecznej możliwości wydania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, a w jego wyniku umożliwienie wykonania orzeczenia o karach majątkowych, środkach kompensacyjnych czy o zwrocie mienia osobie uprawnionej, w tym pokrzywdzonemu. Ograniczenia wymaga także okres stosowania blokady, w szczególności w fazie in rem postępowania karnego oraz w stosunku do osób, co do których istnieją dowody wykluczające jej z kręgu sprawców czynu, w przedmiocie którego toczyć się ma i zostaje wszczęte postępowanie karne.

Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o rozważenie zainicjowania prac legislacyjnych w opisanym zakresie oraz przedstawienie stanowiska w sprawie.