Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Edukacji i Nauki w sprawie wątpliwości odnośnie procedury związanej z wykreśleniem szkoły z Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych.

Podczas badania skargi zgłoszonej do Rzecznika Praw Obywatelskich przez Fundację prowadzącą Niepubliczną Szkołę Podstawową ujawniły się pewne niejasności. W sprawie tej toczyły się procedury zmierzające do wykreślenia ww. szkoły z Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych, równoznacznego z jej likwidacją. W powstałym sporze kluczowe jest pytanie, czy dla stwierdzenia legalności działań szkoły decydujące znaczenie ma art. 37 ustawy - Prawo oświatowe (edukacja domowa) czy art. 14 tej ustawy (kryteria, które muszą być spełnione przez szkołę).

Na tle tej sprawy rysują się dwa problemy. Pierwszy to interpretacja art. 14 Prawa oświatowego, zawierającego katalog zadań szkoły publicznej i szkoły niepublicznej, w odniesieniu do tych szkół, w której wszyscy uczniowie realizują obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą (edukacja domowa). Jak stanowi ten przepis w ust. 3, szkołą niepubliczną niebędącą szkołą artystyczną jest szkoła, która m.in. realizuje programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, realizuje obowiązkowe zajęcia edukacyjne w okresie nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar poszczególnych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu, stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych, w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego, zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, stosuje organizację roku szkolnego ustaloną dla szkół publicznych. Jeżeli wszyscy uczniowie szkoły korzystają z edukacji domowej, niektóre z wymienionych warunków są niemożliwe do spełnienia lub muszą być odpowiednio dostosowane do odmiennej sytuacji.

Jak się okazuje, podejście kuratorów oświaty do szkół wyspecjalizowanych w edukacji domowej jest różne. Niektórzy z nich wykazują zrozumienie dla specyfiki takich szkół, inni oczekują pełnego dostosowania się do obowiązujących przepisów, tak jak ma to miejsce w przypadku typowych szkół stacjonarnych. Jak wskazuje Fundacja we wniosku skierowanym do RPO, brak jest jakichkolwiek przepisów, które wprowadzają limit uczniów szkoły, w stosunku do których dyrektor szkoły może, po spełnieniu przesłanek z art. 37 Prawa oświatowego, udzielić zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki poza szkołą. Nieuzasadnione jest wymaganie od szkoły, aby w statucie posiadała postanowienia regulujące przesłanki, formy i tryb rozpatrywania wniosku rodziców dziecka o zezwolenie na edukację domową. Fundacja nie zgodziła się także z zarzutami dotyczącymi terminów przeprowadzania egzaminów oraz kwalifikacji nauczycieli. W sytuacji gdy brak jest uczniów, którzy mają obowiązek uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, nie ma podstawy prawnej do formułowania zarzutu o sprzeczności z prawem nieprowadzenia takich zajęć. Wydaje się, że w związku z rosnącą liczbą szkół specjalizujących się w alternatywnych formach nauczania, konieczne jest przeprowadzenie analizy działań kontrolnych podejmowanych przez kuratorów oświaty oraz rozważenie zmiany przepisów w taki sposób, aby wykluczyć rozbieżności w interpretowaniu i stosowaniu prawa. Precyzyjne przepisy są ważne zarówno dla podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne, jak i dla uczniów i uczennic oraz ich rodziców, którzy - jak pokazuje opisany powyżej przykład - są narażeni na ryzyko niespodziewanej likwidacji szkoły.

Kolejna kwestia, która może budzić wątpliwości, jest związana z procedurą wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji. W trybie nadzoru pedagogicznego może ocenić działalność szkoły jedynie organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą (placówką) niepubliczną, tzn. kurator oświaty, a w zakresie nauczania przedmiotów artystycznych w niepublicznych szkołach i placówkach artystycznych - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Organ ewidencyjny w postępowaniu o wykreślenie z ewidencji nie ma takich kompetencji. Rozstrzygnięcie organów administracji, wydane w trybie art. 169 ust. 1 Prawa oświatowego, podlega zaskarżeniu, a następnie może być także przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W obecnym stanie prawnym może jednak wystąpić sytuacja, kiedy likwidacja szkoły, oparta na niewłaściwych przesłankach lub dokonana niezgodnie z prawem, nastąpi zanim zostanie wydane orzeczenie sądu. Oznacza to powstanie konkretnej szkody dla podmiotu prowadzącego szkołę, a także dla wszystkich członków społeczności szkolnej. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że organem, do którego wnosi się odwołanie od decyzji organu j.s.t., jest ten sam organ, który stwierdził wcześniej w trybie nadzoru pedagogicznego określone uchybienia i który skierował wniosek do organu j.s.t. o wykreślenie szkoły. Taki sposób uregulowania tej materii może prowadzić do naruszenia elementarnego zaufania użytkowników szkoły do państwa i stanowionego przezeń prawa. Ponieważ Prawo oświatowe w art. 169 ust. 2 nie przewiduje żadnych ograniczeń ani wymagań co do terminu przymusowej likwidacji szkoły lub placówki (poza wymogiem oznaczenia daty wykreślenia), może się zdarzyć, że uczniowie, słuchacze bądź wychowankowie zostaną "postawieni przed faktem dokonanym".

Z uwagi na powyższe, Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o rozważenie ewentualnej potrzeby zmian w zakresie procedur określonych w art. 169 Prawa oświatowego. Poprosił również o przedstawienie stanowiska MEiN na temat zgodności z prawem funkcjonowania szkół, w których wszyscy uczniowie i uczennice korzystają z edukacji domowej.

 

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Minister Edukacji i Nauki w piśmie z 23 listopada 2023 r. podkreślił, że instytucje państwa w granicach wskazanej prawem odpowiedzialności muszą stale potwierdzać, iż edukacja i sposób realizacji zadań oświatowych nie ma w Polsce charakteru otwartego lub rozproszonego, a jest określonym i konkretnym wyborem koncepcyjnym, opartym o wiedzę naukową, zmieniające się wymogi cywilizacyjne oraz potrzeby rodziców i uczniów. Obserwacja sytuacji i zdarzeń na bieżąco zachodzących w sferze oświaty zobowiązuje do przyznania, że w ostatnim czasie pojawiło się narastające zjawisko polegające na instrumentalnym wykorzystywaniu wybranych przepisów prawa oświatowego dla potrzeb budowania pozorowanego uczestnictwa w strukturze szkół i placówek oświatowych. Organy i osoby prowadzące szkoły, jak również organy nadzoru, nie mają jakichkolwiek uprawnień do swobodnego wybierania przepisów i zadań szkoły, które stosują, a których potencjalnie nie. W przepisach prawa oświatowego nie istnieje pojęcie i formuła działania bliżej niekreślonego podmiotu identyfikowanego wyłącznie na poziomie zaplecza biurowego, który mógłby być określany i uznawany jako „szkoła”, ale który sprowadzałby swoje obowiązki do czynności administracyjnych w zakresie wydawania decyzji o tzw. nauczaniu domowym (tj.: „szkoła” bez uczniów, szkoła nieucząca, instytucja bez odpowiedniej infrastruktury). W konsekwencji, w tym konkretnym przypadku uzasadnione staje się stwierdzenie, że chodzi tu instytucję, jedynie pozorującą uczestnictwo i odpowiedzialność w strukturze szkół i placówek oświatowych, a w rzeczywistości koncentrującą się na pozyskiwaniu korzyści finansowych na zasadach zbliżonych do podmiotów gospodarczych. Minister zaznaczył, że stwierdzenie braku zdolności do wykonywania zadań oświatowych nie spowodowało zdelegalizowania „szkoły”. Proces wnioskowania o taką czynność przez kuratora oświaty jest bowiem równoznaczny dopiero z uruchomieniem postępowania administracyjnego, którego stroną i uczestnikiem jest organ samorządowy. W związku z powyższym Minister poinformował, że wspiera organy nadzoru pedagogicznego w budowie i doskonaleniu argumentacji merytorycznej przeciwstawiającej się możliwości nadużywania przepisów oświatowych.