Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie funkcjonowania mediów publicznych.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji "Publiczna radiofonia i telewizja realizuje misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu". W ostatnich latach działania publicznej radiofonii i telewizji w Polsce nie odpowiadały powyższym standardom - zwłaszcza w zakresie pluralizmu, bezstronności, wyważenia i niezależności przekazu. Wniosek taki wynika z analiz przeprowadzonych przez ekspertów i niezależne instytucje. Istotne zastrzeżenia co do działalności TVP były również przedstawiane przez Radę Języka Polskiego.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż sytuacja w publicznej radiofonii i telewizji niewątpliwie wymaga zmian mających na celu doprowadzenie do stanu, w którym media publiczne będą właściwie realizowały swoją misję w sposób wskazany w art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji. Jednym z fundamentalnych warunków prawidłowego funkcjonowania publicznej radiofonii i telewizji jest niezależność instytucji i osób, które podejmują decyzje o działalności publicznych mediów, od aktualnej większości politycznej. Ta niezależność musi być zagwarantowana również w sytuacji, w której decyzją ustawodawcy media publiczne funkcjonują w oparciu o model jednoosobowych spółek Skarbu Państwa.

Kierując się tą zasadą, w 2016 r. RPO wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Jednym z zarzutów podniesionych w tym wniosku było przyznanie powyższą ustawą nowelizującą wyłącznej kompetencji do powoływania zarządów i rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji członkowi rządu (Ministrowi Skarbu Państwa) i pominięcie w tej procedurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako: "KRRiT"). Dnia 13 grudnia 2016 r. został wydany wyrok TK o sygn. akt K 13/16, stwierdzający niekonstytucyjność kilku przepisów ww. ustawy nowelizującej, uwzględniający część zarzutów zawartych we wniosku RPO i połączonym z nim do wspólnego rozpoznania wniosku grupy posłów. W tym wyroku określono konstytucyjne ramy, w jakich powinna działać publiczna radiofonia i telewizja.

Począwszy od 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie apelował do ustawodawcy o wykonanie ww. wyroku TK. Odnosząc się do skutków wyroku, Trybunał wskazał przede wszystkim na konieczność jego wykonania przez ustawodawcę w sposób zapewniający udział KRRiT w procedurze powoływania i odwoływania członków zarządów i rad nadzorczych. Jednocześnie podkreślił, że jeszcze przed tym wykonaniem wszystkie organy państwa mają obowiązek stosować się do tego wyroku. Oznacza to, że nawet brak wykonania wyroku przez ustawodawcę nie zwalnia organów władzy publicznej z powinności uwzględniania jego treści w swojej działalności. Omawiany wyrok - jakkolwiek nie dotyczył wprost przepisów ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania - z chwilą jego ogłoszenia doprowadził do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej o treści dopuszczającej powoływanie i odwoływanie zarządów i rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji bez udziału KRRiT. Dlatego też należy stwierdzić, że legitymacja zarządów i rad nadzorczych powoływanych po ogłoszeniu wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 13/16 przez Radę Mediów Narodowych opierała się na niekonstytucyjnej normie prawnej - z tego powodu, że w procedurze powołania nie uczestniczyła KRRiT.

Trybunał stwierdził, że jego wyrok wymaga interwencji ustawodawcy. Niemniej jednak do czasu tej interwencji organy władzy publicznej mają obowiązek postępować w taki sposób, aby w ramach przysługujących im kompetencji zrealizować wyrok TK w maksymalnym możliwym stopniu, uwzględniając okoliczność, że przepisy regulujące zasady powoływania organów spółek publicznej radiofonii i telewizji są pozbawione domniemania konstytucyjności. Stosowanie wyroku TK nie powinno jednak abstrahować od treści sentencji i uzasadnienia tego wyroku. W związku z tym konieczne jest wskazanie na dwie okoliczności.

Po pierwsze, niekonstytucyjność stwierdzona przez TK była ściśle powiązana z pominięciem ustawodawczym, wynikającym z nieprzyznania KRRiT prawa do udziału w procedurze powoływania i odwoływania zarządów i rad nadzorczych. To ta okoliczność była przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności, co zostało odzwierciedlone w sentencji wyroku. Po drugie, TK podkreślił, że niedopuszczalne z punktu widzenia Konstytucji jest powierzenie kompetencji, które powinny należeć do KRRiT, organowi "powiązanemu - choćby w niewielkim wymiarze - z rządem". Z powyższego wynika, że na gruncie Konstytucji niedopuszczalny jest mechanizm zakładający powoływanie członków zarządów i rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji bezpośrednio przez rząd czy członków rządu. Potrzeba zagwarantowania niezależności mediów publicznych od władzy politycznej, w tym od rządu, jest akcentowana również przez instytucje międzynarodowe, m.in. Komitet Ministrów Rady Europy, Europejski Trybunał Praw Człowieka czy Komisję Wenecką przy Radzie Europy.

Przedstawione wyżej standardy konstytucyjne i międzynarodowe uprawniają do wniosku, że legitymacja organów spółek publicznej radiofonii i telewizji powoływanych od dnia wejścia w życie wyroku TK o sygn. akt K 13/16 jest oparta na podstawach prawnych, które nie korzystają z domniemania konstytucyjności. Odnosi się to zarówno do organów powołanych przez Radę Mediów Narodowych, jak też przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wynika to z braku udziału KRRiT w procedurze nominacyjnej i braku wystarczających gwarancji niezależności względem władzy politycznej. Dlatego też Rzecznik podkreślił, że przywrócenie stanu zgodności podstaw prawnych funkcjonowania publicznej radiofonii i telewizji z Konstytucją i prawem międzynarodowym wymaga pilnej nowelizacji obowiązujących przepisów. Nowelizacja ta powinna odpowiadać zaleceniom TK przedstawionym w wyroku TK o sygn. akt K 13/16 i w dotychczasowych wystąpieniach RPO. Przede wszystkim konieczne jest włączenie KRRiT w procedury powoływania i odwoływania władz mediów publicznych. Rada Ministrów, jej poszczególni członkowie, jak również pozakonstytucyjne organy, takie jak Rada Mediów Narodowych, nie powinny mieć bezpośredniego wpływu na skład organów spółek publicznej radiofonii i telewizji.

Kierując się powyższymi względami, Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o ustosunkowanie się do uwag przedstawionych w niniejszym wystąpieniu.