Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie potrzeby dostosowania obowiązujących w służbie ABW, AW, CBA, SKW oraz SWW zasad postępowania kwalifikacyjnego do standardów konstytucyjnych z dnia 2024-01-02.
Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie potrzeby dostosowania obowiązujących w służbie ABW, AW, CBA, SKW oraz SWW zasad postępowania kwalifikacyjnego do standardów konstytucyjnych.
Pismem z dnia 19 maja 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o rozważenie możliwości podjęcia inicjatywy prawodawczej w celu dostosowania obowiązujących w służbie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), Agencji Wywiadu (AW), Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA), Służby Kontrwywiadu Wojskowego (SKW) oraz Służby Wywiadu Wojskowego (SWW) zasad postępowania kwalifikacyjnego do standardów konstytucyjnych. W odpowiedzi Minister, Koordynator Służb Specjalnych (KSS) stwierdził, że nie przewiduje zmian w tym zakresie. W Jego ocenie przedstawienie powodów zakończenia postępowania kwalifikacyjnego w określonych przypadkach (nie będących jednak rzadkością) mogłoby stanowić zagrożenie dla skutecznego i efektywnego działania służby, a nawet dla bezpieczeństwa państwa. W związku z tym nie jest zasadne przekazywanie tego typu informacji kandydatowi uczestniczącemu w postępowaniu kwalifikacyjnym.
Odpowiedź powyższa nie rozwiewa jednak wątpliwości z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie wzoru kwestionariusza osobowego oraz szczegółowego trybu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydatów do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (dalej jako: rozporządzenie CBA), jednostka organizacyjna o której mowa w ust. 1, może odmówić poddania kandydata postępowaniu kwalifikacyjnemu albo postępowanie takie przerwać w każdym czasie bez podania przyczyn, w sytuacji niespełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie lub niniejszym rozporządzeniu, a także w przypadku uznania kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby w CBA. Podobne przepisy zawierają akty wykonawcze pozostałych służb specjalnych. Wątpliwości budzi także wprowadzenie do wyliczenia § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 sierpnia 2020 r. w sprawie prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do Żandarmerii Wojskowej w zakresie w jakim odmawia przeprowadzenia dalszych czynności postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydata lub je przerywa w każdym czasie, bez podania przyczyny. Zauważenia przy tym wymaga, że niektóre powody zakończenia takiego postępowania mają charakter obiektywny, inne zależą od subiektywnej oceny organu kadrowego, istnieje także przepis, który może całkowicie zablokować dostęp do służby w Żandarmerii Wojskowej.
W myśl art. 60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Służba pełniona w formacjach CBA, ABW, SKW, SWW i AW stanowi służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji, stąd też dostęp do pełnienia służby w tych formacjach musi odbywać się na jednakowych zasadach. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że art. 60 Konstytucji wymaga, aby zasady dostępu do służby publicznej były takie same dla wszystkich obywateli posiadających pełnię praw publicznych, ustawa musi zatem ustanowić obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej służby oraz uregulować zasady i procedurę rekrutacji w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń. Przy czym nie odbiera to władzy publicznej możliwości ustalenia szczegółowych warunków dostępu do konkretnej służby, ze względu na jej rodzaj i istotę.
Jak wskazuje się w literaturze, z art. 60 Konstytucji wynikają w szczególności: wymóg precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru do służby dla poszczególnych stanowisk; wymóg, aby kryteria materialne ograniczające dostęp do służby publicznej były racjonalnie uzasadnione i zgodne z zasadami proporcjonalności i równości; wymóg stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji; wymóg stworzenia procedury weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby. Obiektywny charakter kryteriów naboru przejawia się w tym, że szczegółowe kryteria i warunki naboru do konkretnej służby publicznej nie mogą być ustalane w sposób dowolny i arbitralny, lecz powinny uwzględniać rodzaj tej służby, jej specyfikę i istotę. Powinny być one przejrzyste i weryfikowalne, tak by nie stwarzać organom przeprowadzającym postępowanie rekrutacyjne możliwości podejmowania arbitralnych decyzji.
Gwarancją realnego charakteru prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach jest to, by zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji, decyzje o odmowie przyjęcia do tej służby oraz zwolnienia z niej były poddane kontroli sądowej (procedura weryfikacji). Brak odpowiednich procedur kontrolnych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.
Wątpliwości pojawiające się na gruncie niniejszej sprawy sprowadzają się do oceny, czy przepisy kwalifikacyjne ww. rozporządzeń umożliwiające (arbitralne) przerwanie postępowania kwalifikacyjnego bez podania przyczyny nie stanowią materii zastrzeżonej dla ustawy (zasada wyłączności ustawowej)? W dalszej zaś kolejności, czy zachowane zostały odpowiednie proporcje pomiędzy obiema wartościami konstytucyjnymi tzn. dostępem do służby publicznej, a bezpieczeństwem państwa, a w konsekwencji czy możliwe jest uregulowanie konfliktu obu tych wartości w bardziej harmonijny (komplementarny) sposób? Jeśli żadna z dwóch przyczyn mogących powodować przerwanie procedury naboru nie podlega ujawnieniu (przepisy przewidują, że następuje to "bez poddania przyczyn"), to nie można mówić o spełnieniu konstytucyjnych reguł gwarantujących jednakowy dostęp do służby publicznej. Możliwość przerwania postępowania "w każdym czasie bez podania przyczyn", nie pozwala bowiem na ustalenie żadnych przesłanek, jakimi kierował się organ ograniczając dostęp do służby publicznej i jest rozstrzygnięciem arbitralnym. To zaś jest nie do pogodzenia z omówionymi wyżej zasadami dostępu do służby publicznej, gdyż nie wypełnia koniecznych reguł proceduralnych (jasność, obiektywizm kryteriów, przejrzystość, weryfikowalność podjętej decyzji), a w konsekwencji nie gwarantuje spełnienia równości szans kandydatów w postępowaniu rekrutacyjnym.
W ocenie RPO przedstawione regulacje, w aktualnej formie i treści, w zakresie w jakim pozwalają na odmowę poddania kandydata postępowaniu kwalifikacyjnemu lub postępowanie takie pozwalają przerwać w każdym czasie, bez podania przyczyny, w przypadku uznania warunków, kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby - nie gwarantują prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, a co za tym idzie są niezgodne z art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Co więcej, ograniczenie tego prawa podmiotowego nastąpiło aktami wykonawczymi, co w wymiarze formalnym koliduje z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji - zasadą wyłączności ustawy.
Wobec powyższego, Rzecznik zwrócił się do Premiera z prośbą o podjęcie inicjatywy prawodawczej w celu dostosowania obowiązujących w służbie ABW, AW, CBA, SKW, SWW oraz Żandarmerii Wojskowej zasad postępowania kwalifikacyjnego do standardów konstytucyjnych.