Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie organizacji szkoleń policjantów w systemie stacjonarnym.

W trakcie analizy wniosku słuchacza jednej ze szkół policyjnych ujawnił się problem organizacji szkoleń policjantów w systemie stacjonarnym. Ponieważ w jego trakcie słuchacze poddawani są szczególnej dyscyplinie, Rzecznik Praw Obywatelskich powziął wątpliwości w tym zakresie, związane z regulaminami poszczególnych szkół policyjnych. Zgodnie z definicją Wielkiego Słownika Języka Polskiego termin "skoszarować" oznacza umieścić w jednym miejscu, będącym tymczasowym mieszkaniem, grupę osób wykonujących wspólnie przez pewien czas jakiegoś rodzaju pracę (służbę) albo odbywających jakieś szkolenie. Z pojęciem tym wiąże się także konieczność poddania takich osób szczególnej koszarowej dyscyplinie. W takim kontekście skoszarowanie rozumiane jest w pragmatykach służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych.

Jako cechy istotne organizacji służby pełnionej w systemie skoszarowanym wskazać należy, w szczególności: pełnienie służby przez całą dobę w określonym przedziale czasu; wyznaczenie miejsca zakwaterowania i ograniczone możliwości przebywania poza miejscem zakwaterowania; dzienny rozkład toku służby; służby wewnętrzne (ochrona miejsca skoszarowania); konieczność zapewnienia bezpłatnego wyżywienia w naturze.

Ustawa o Policji posługuje się pojęciem "skoszarowania" w kontekście służby kandydackiej oraz w zakresie szkolenia lub doskonalenia zawodowego w sytuacjach nadzwyczajnych wymagających ochrony bezpieczeństwa policjantów (w tym w stanach zagrożenia epidemicznego, epidemii lub klęski żywiołowej). Innymi słowy, na gruncie ustawy, szkolenia w systemie skoszarowanym w Policji mogą odbywać jedynie osoby realizujące w Policji powszechny obowiązek obrony, albo funkcjonariusze odbywający szkolenie/doskonalenie zawodowe w nadzwyczajnych (kwalifikowanych) okolicznościach jak np. w stanie klęski żywiołowej. Z powyższego wynika, że policjanci odbywający szkolenie/doskonalenie zawodowe w zwykłych (codziennych) okolicznościach nie mogą realizować szkolenia w systemie skoszarowanym. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie szkoleń zawodowych i doskonalenia zawodowego w Policji w § 5 ust. 1 wskazuje, że szkolenia prowadzi się w systemie stacjonarnym, który polega na realizacji zajęć dydaktycznych z bezpośrednim udziałem nauczycieli policyjnych i słuchaczy, w systemie zdalnym, względnie w systemie indywidualnego toku nauczania. Wspólnym mianownikiem łączącym pragmatyki służbowe funkcjonariuszy w odniesieniu do służby pełnionej w systemie skoszarowanym jest szkolenie zawodowe.

Wątpliwość, która ujawniła się na gruncie prowadzonej w Biurze RPO sprawy, dotyczy sytuacji, w której wobec policjantów odbywających szkolenie w systemie stacjonarnym mają zastosowanie rygory, które co do zasady powinny obowiązywać funkcjonariuszy odbywających szkolenie w systemie skoszarowanym. Analiza regulaminów poszczególnych szkół policyjnych prowadzi do wniosku, że regulacje wewnętrzne nakładają na słuchaczy obowiązek uzyskiwania zezwolenia na opuszczenie terenu Szkoły w czasie wolnym, przy czym zakres tej zgody pozostawiony został woli przełożonego. W niektórych przypadkach jest on nieograniczony, w innych został uzależniony od realizacji obowiązków określonych w regulaminie szkoły.

Biorąc pod uwagę przedstawione na wstępie cechy istotne służby pełnionej w systemie skoszarowanym, w tym, w szczególności, najdalej ingerujący w prawa i wolności funkcjonariuszy zakaz opuszczania terenu Szkoły w czasie wolnym od zajęć, Rzecznik powziął wątpliwości, czy szkolenie w systemie stacjonarnym nie jest w istocie szkoleniem pełnionym w systemie skoszarowanym. O ograniczeniu wolności osobistej policjanta w tym wypadku przesądza wymóg (konieczność) uzyskania zgody przełożonego na opuszczenie terenu szkoły policyjnej w czasie wolnym. Nie kwestionując potrzeby takiego ograniczenia, RPO zauważył, że zgodnie ze standardami wynikającymi z Konstytucji podstawą do jego wprowadzenia nie może być akt prawa wewnętrznego. Oceniając dopuszczalność takiego rozwiązania z punktu widzenia standardów konstytucyjnych wskazać trzeba, że przepisy regulaminów szkół policyjnych wymagające od słuchacza uzyskania zgody przełożonego na opuszczenie terenu szkoły mogą ograniczać prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz decydowania o swoim życiu osobistym.

Rzecznik ma świadomość, że stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Nie jest to mianowanie w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z tych aktów prawnych istnieją zasadnicze różnice. W stosunku służbowym policjanta występuje znaczne nasilenie elementów władczych, których brak w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności). Te elementy w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron, a więc zasady równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Dlatego też stosunki służbowe funkcjonariuszy Policji mają charakter administracyjnoprawny. Specyfika stosunku służbowego nie pozwala jednak na ograniczenia wolności osobistej policjanta w czasie wolnym, kiedy nie pełni on służby. Czas służby policjanta określony został w art. 33 ustawy o Policji. Na poziomie konstytucyjnym określenie maksymalnego dobowego i średniotygodniowego czasu pracy (służby), ale także minimalnych okresów wypoczynków dobowych i tygodniowych powinno zostać uczynione w ustawie (art. 66 ust. 2 Konstytucji).

Podsumowując, służba w systemie skoszarowanym ze swej istoty stanowi ograniczenie szeroko rozumianej wolności osobistej, dlatego ustawodawca ograniczył możliwość stosowania tego ograniczenia do służby kandydackiej, która stanowi realizację powszechnego obowiązku obrony, zaś możliwość ograniczenia wolności osobistej w czasie stanu klęski żywiołowej jest dodatkowo wzmocniona treścią art. 233 ust. 3 Konstytucji. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że realizacja szeroko rozumianego szkolenia policyjnego w formie stacjonarnej de facto zawiera w sobie ograniczenie wolności osobistej policjantów właściwe dla szkolenia realizowanego w systemie skoszarowanym.

Dlatego też Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o odniesienie się do przedstawionego problemu.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Sekretarz Stanu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 16 lutego 2024 r. wyjaśnił, iż pełnienie służby w systemie skoszarowanym przez słuchaczy w jednostkach szkoleniowych nie jest tożsame z systemem stacjonarnym. System skoszarowany jest bowiem pojęciem szerszym, odnoszącym się do zwiększonego reżimu zdyscyplinowania i podporządkowania z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w przepisach. Natomiast system stacjonarny odnosi się do pełnienia służby przez słuchaczy na terenie jednostki szkoleniowej w ramach prowadzonego szkolenia w miejscu zakwaterowania. Nie oznacza to jednak, że policjanci odbywający szkolenie tylko w systemie stacjonarnym są zwolnieni z jakiegokolwiek obowiązku dyspozycyjności i zdyscyplinowania. Obowiązują ich regulamin pobytu w jednostce szkoleniowej oraz rozkład dnia ustalony w tejże jednostce. Przyjęcie takich rozwiązań zapewnia bowiem przede wszystkim właściwe i optymalne funkcjonowanie jednostek szkoleniowych, które z uwagi na swój charakter i wielkość wymagają szczególnej dyscypliny i podporządkowania. W tym stanie rzeczy konieczność określenia w programach szkolenia czy regulaminach rozwiązań wymagających zwiększonej dyspozycyjności policjanta oraz podporządkowania szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w danej jednostce organizacyjnej Policji, z uwagi na fakt przebywania na jej terenie i korzystania z jej obiektów oraz infrastruktury, jako składników ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie powinno być postrzegane w kategoriach łamania prawa swobód obywatelskich. Niezależnie od powyższego, Komenda Główna Policji zadeklarowała dokonanie szczegółowej analizy zapisów aktów wewnętrznych obowiązujących w poszczególnych jednostkach szkoleniowych, w kontekście różnic zawartych w regulaminach tych jednostek.