Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Finansów w sprawie braku precyzyjnej definicji "budowli" dla celów opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Istotnym mankamentem legislacyjnym związanym z definicją "budowli" zawartą w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (dalej jako: "Upol") jest konstrukcja, która odsyła do przepisów prawa budowlanego, a więc zasadniczo opiera się na regulacji Prawa budowlanego. Poruszona kwestia jest przykładem sprawy, w której negatywne skutki wadliwej legislacji pojawiają się zarówno po stronie podatników, jak i organów podatkowych (np. gmin górniczych). Mimo kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, szeregu wystąpień generalnych kierowanych przez kolejnych Rzeczników Praw Obywatelskich, w których zawarte były apele o przeprowadzenie pilnych zmian legislacyjnych, nie podjęto skutecznych działań naprawczych.

Resort finansów w korespondencji z Biurem RPO wskazywał, że zagadnienie opodatkowania "budowli" jest bardzo skomplikowane, a zmiana definicji wymaga pogodzenia istotnych, rozbieżnych interesów podatników, w tym małych i średnich przedsiębiorstw oraz jednostek samorządu terytorialnego będących beneficjentami podatku od nieruchomości. W 2023 r. zapadł kolejny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono, że art. 1a ust. 1 pkt 2 Upol jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał orzekł, że ww. przepis utraci moc obowiązującą po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. w dniu 11 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu wprost wskazano, że odroczenie mocy obowiązującej zaskarżonej regulacji pozwoli ustawodawcy na przygotowanie i wprowadzenie nowej definicji legalnej "budowli" na potrzeby określenia przedmiotu podatku od nieruchomości, bez odwołań do ustaw spoza prawa podatkowego. Ponadto, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, prawodawca wprowadzając nową definicję "budowli" w Upol, która nie będzie odwoływała się do ustaw niepodatkowych, powinien również zmienić obowiązującą definicję legalną "budynku", odsyłającą do przepisów Prawa budowlanego.

Także w orzeczeniu z 2023 r. dotyczącym niekonstytucyjności opodatkowania garaży znajdujących się w budynkach wielomieszkaniowych, w uzasadnieniu do wydanego rozstrzygnięcia Trybunał potwierdził, że system definicji zawartych w Upol jest w dotychczasowym orzecznictwie i literaturze przedmiotu krytykowany, a problemy definicyjne nie zostały w ciągu ostatnich lat przez ustawodawcę rozwiązane. Jednocześnie podkreślono, że ustawodawca dysponuje szeroką swobodą w określaniu katalogu podatników, przedmiotu opodatkowania i stawek podatkowych, które muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym.

Rzecznik podkreślił, że brak właściwej definicji pojęcia "budowla" w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych jest rażącym przykładem nienależytej legislacji podatkowej. Jest to problem, który był przedmiotem wielu wyroków TK i orzeczeń sądów administracyjnych - i w dalszym ciągu pozostaje nierozwiązany. Wadliwość i niejednoznaczność definicji tego pojęcia prowadzi do nierównego traktowania i braku przewidywalności w obszarze obowiązków podatkowych. Dlatego konieczne jest pilne podęcie prac legislacyjnych nad zmianą w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o przekazanie informacji na temat obecnego stanu prac legislacyjnych oraz harmonogramu prac nad dostosowaniem Upol do wytycznych wynikających z przywołanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz o przedstawienie aktualnej koncepcji resortu finansów co do zasadności przeprowadzenia systemowych zmian w opodatkowaniu nieruchomości.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów w piśmie z 6 marca 2024 r. wskazał, iż uwzględniając problemy wynikające ze stosowania obowiązujących przepisów, w Ministerstwie Finansów prowadzone są prace, w celu zdefiniowania na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości pojęcia „budowla”. Celem tych prac jest wprowadzenie do upol autonomicznej definicji, która nie będzie odwoływała się do przepisów pozapodatkowych. Rozważane jest określenie zamkniętego katalogu obiektów podlegających opodatkowaniu w nowym załączniku do ustawy. Zakłada się zachowanie fiskalnego status quo, wyeliminowanie wątpliwości w zakresie opodatkowania niektórych obiektów oraz możliwość uwzględnienia dotychczasowego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych dotyczącego stosowania obowiązujących przepisów. Ponadto, w resorcie podjęto prace nad doprecyzowaniem zasad opodatkowania garaży, których celem jest ujednolicenie opodatkowania garaży wielostanowiskowych znajdujących się w budynkach wielomieszkaniowych. Z uwagi na roczny charakter wymiaru podatku od nieruchomości, a także mając na uwadze konieczność zapewnienia minimalnej vacatio legis, planuje się, że nowe regulacje, powinny zostać opublikowane najpóźniej do końca listopada br. Z uwagi na skomplikowany charakter zagadnień wymagających pilnej interwencji legislacyjnej, zmiany, które zostaną zaproponowane, będą koncentrować się na ww. zagadnieniach. Oprócz tego możliwe jest objęcie projektem innych, niebudzących wątpliwości zmian z zakresu opodatkowania podatkami lokalnymi. Nie przewiduje się natomiast obecnie przeprowadzenia systemowych zmian w opodatkowaniu nieruchomości.