Wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie niespójności legislacyjnej ustaw regulujących blokadę środków na rachunku z dnia 2024-02-15.
Wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie niespójności legislacyjnej ustaw regulujących blokadę środków na rachunku.
W sferze zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich pozostają gwarancje wynikające z zasady prawidłowej legislacji w odniesieniu do funkcjonowania w systemie prawnym instytucji prawnej w postaci blokady środków na rachunku. Analiza wniosków obywateli wpływających do Biura RPO ujawniła niespójność legislacyjną w zakresie poszczególnych ustaw regulujących problematykę blokady środków na rachunku. Rozwiązania przyjęte w ramach poszczególnych ustaw rodzą szereg wątpliwości.
Brak spójności systemowej, nieprecyzyjność przesłanek jej zastosowania oraz fasadowość możliwych do złożenia środków zaskarżenia sprawia, że w ramach instytucji blokady środków na rachunku dochodzi do naruszenia wymaganej przez art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC równowagi pomiędzy ochroną interesu publicznego oraz interesu prywatnego, zaś sam w sobie sposób opisania tego środka narusza zasady prawidłowej legislacji, a także przez brak precyzji przesłanek składających się na zakres jego zastosowania, uniemożliwia osobie, wobec której został zastosowany, skorzystanie z formalnie przyznanego jej prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Postępowanie wywołane takim środkiem zaskarżenia wobec braku możliwości weryfikacji przez sąd zasady subsydiarności, konieczności i proporcjonalności, ma bowiem charakter czysto fasadowy.
Bezsporne jest, że pranie pieniędzy i powiązane z nim finansowanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, stanowią poważny problem na szczeblu państwowym i unijnym, szkodząc tym samym integralności, stabilności i reputacji sektora finansowego oraz zagrażając zarówno rynkowi wewnętrznemu, jak i bezpieczeństwu wewnętrznemu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej. Stąd Rzeczpospolita Polska z dniem 1 maja 2008 r. stała się stroną Konwencji Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu, której art. 5 zobowiązuje strony konwencji do przyjęcia środków ustawodawczych i innych, koniecznych dla zapewnienia, że środki zamrażania, zajęcia i konfiskaty dotyczą również: mienia, na które dochody te zostały przekształcone lub zamienione; mienia uzyskanego z legalnych źródeł, jeżeli dochody zostały wymieszane, w całości bądź w części, z takim mieniem, do szacowanej wartości wymieszanych dochodów; dochodu lub innych zysków osiągniętych z dochodów, z mienia, na które dochody z przestępstwa zostały przekształcone lub zamienione, lub z mienia, z którym dochody z przestępstwa zostały wymieszane, do szacowanej wysokości wymieszanych dochodów, w taki sam sposób i w tym samym zakresie jak dochody.
Z punktu widzenia rozwiązań krajowych na instytucję blokady środków na rachunku należy spojrzeć w sposób całościowy. Regulacje odnoszące się do tej instytucji i nadające uprawnienie prokuratorowi do jej zastosowania znajdują się bowiem w art. 106a ustawy - Prawo bankowe, w art. 16 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w art. 40 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz w art. 86 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Z kolei w art. 119zg pkt 2 i Rozdziału 3 ustawy - Ordynacja podatkowa blokada środków na rachunku została uregulowana jako uprawnienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Podstawowym zarzutem, jaki należy sformułować, mając na uwadze treść art. 106a pr.bank., w art. 16 u.s.k.o.k. oraz w art. 86 u.p.p.p.f.t., jest naruszenie przez rzeczone regulacje zasady określoności regulacji prawnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Dodatkowo wskazane unormowania mogą budzić wątpliwości w zakresie ich zgodności z zasadą lojalności państwa wobec obywatela, także leżącą u podstaw art. 2 Konstytucji, a to ze względu na zbyt szeroki luz decyzyjny pozostawiony organom je stosującym.
Wskazane unormowania z art. 106a pr.bank., z art. 16 u.s.k.o.k. oraz z art. 86 u.p.p.p.f.t. cechuje również całkowity brak przesłanek uzasadniających przedłużenie stosowania blokady, brak wskazania celu i przesłanek zakresu blokady oraz brak podstawy prawnej dla wydania decyzji o zmianie zakresu blokady rachunku oraz o jej uchyleniu, jeżeli prokurator stwierdzi, że ustała przesłanka blokady rachunku. Brak wskazania celu stosowania blokady uniemożliwia ocenę adekwatności (w tym subsydiarności) zastosowanego środka, brak precyzji przesłanki jej zastosowania całkowicie wyklucza możliwość skutecznego kontestowania zasadności jej zastosowania, zaś brak przesłanek wskazujących na zakres blokady oraz brak podstaw prawnych do wydania decyzji o ograniczeniu jej zakresu, uniemożliwia argumentowanie na rzecz zastosowania zasady proporcjonalności. Nadto, przepisy pr.bank., u.s.k.o.k. oraz u.p.p.p.f.t. dają podstawy do potraktowania środków objętych blokadą jako dowodu rzeczowego oraz odsyłają do regulacji odnoszącej się do postanowienia o dowodach rzeczowych (art. 236b k.p.k.).
Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna budzi zatem poważne zastrzeżenia konstytucyjne. Kolejny zarzut, jaki można sformułować przeciwko regulacji odnoszących się do blokady środków na rachunku bankowym dokonywanej przez prokuratora na podstawie art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k. oraz art. 86 u.p.p.p.f.t., a także wskazanego wyżej art. 40 u.n.r.k., to naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż środek ten w sposób nieproporcjonalny ingeruje w prawo własności oraz w zakresie stosowania go jako zabezpieczenie dowodów rzeczowych jest środkiem nieprzydatnym do osiągnięcia zamierzonego celu.
Art. 106a pr.bank., art. 16 u.s.k.o.k., art. 86 u.p.p.p.f.t. oraz art. 40 u.n.r.k., w zakresie odesłania do regulacji odnoszącej się do postanowienia o dowodach rzeczowych (art. 236b k.p.k.), stanowią nieprawidłową implementację prawa pochodnego UE, w tym dyrektywy 2014/42/UE, poprzez stworzenie narzędzi o nieadekwatnych celach i niedookreślonych przesłankach. Wskazane regulacje naruszają tym samym również art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC.
Omawianym przepisom można postawić także zarzut naruszenia prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 13 EKPC i art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC (oraz stwierdzić pozostawanie przez nie w sprzeczności z art. 8 ust. 4 dyrektywy 2014/42/UE), gdyż przesłanki zastosowania instytucji blokady środków na rachunku bankowym dokonywanej przez prokuratora nie poddają się weryfikacji, czyniąc postępowanie sądowe wywołane wniesionym środkiem zaskarżenia czysto fasadowym.
RPO stoi na stanowisku, iż uwzględnienie wartości leżących u podstaw zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji wymaga wyłączenia z porządku prawnego możliwości zajęcia środków na rachunku tytułem dowodu oraz doprecyzowania celu blokady poprzez wskazanie stworzenia skutecznej możliwości wydania postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, a w jego wyniku umożliwienie wykonania orzeczenia o karach majątkowych, środkach kompensacyjnych czy o zwrocie mienia osobie uprawnionej, w tym pokrzywdzonemu. Ograniczenia wymaga także okres stosowania blokady, w szczególności w fazie in rem postępowania karnego oraz w stosunku do osób, co do których istnieją dowody wykluczające jej z kręgu sprawców czynu, w przedmiocie którego toczyć się ma i zostaje wszczęte postępowanie karne.
Reasumując, Rzecznik podkreślił, że omówione powyżej art. 106a ust. 8 pr.bank., art. 86 ust. 13 u.p.p.p.f.t., art. 16 ust. 9 u.s.k.o.k., art. 40 ust. 4 u.n.r.k. oraz art. 236b k.p.k. tworzą niespójny system blokady środków na rachunku w różnym stopniu naruszający zasadę prawidłowej legislacji jako pochodnej względem zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji, oraz naruszający gwarancje leżące u podstaw prawno-międzynarodowej (art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC) oraz konstytucyjnej (art. 64 ust. 1 Konstytucji) ochrony własności, gwarancje wywodzone z zasady prawa do sądowej kontroli decyzji organów państwa z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także naruszający prawo do skutecznego środka zaskarżenia z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. art. 13 EKPC.
Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o rozważenie zainicjowania prac legislacyjnych w opisanym zakresie.