Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu RP w sprawie projektu nowelizacji Konstytucji.

Projekt przewiduje pięć zasadniczych zmian w Konstytucji: wprowadzenie podstawy prawnej dla rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw; wprowadzenie 4-letniej karencji między piastowaniem funkcji parlamentarzysty lub członka Rady Ministrów a wyborem na sędziego TK; zmiany w zasadach powoływania Prezesa TK; wygaszenie kadencji aktualnych sędziów Trybunału Konstytucyjnego i przejściowy mechanizm wyboru nowych sędziów TK; przejściowy wymóg zaprzysiężenia nowych sędziów TK przez Prezydenta RP.

Projekt zawiera propozycję wprowadzenia rozproszonego modelu kontroli konstytucyjności, to znaczy przyznania każdemu sądowi kompetencji do odmowy zastosowania przepisu prawa w rozpatrywanej przez niego sprawie. Jednak już w obecnym stanie prawnym sądy dysponują kompetencją do kontroli konstytucyjności in concreto aktów podustawowych (rozporządzeń, aktów prawa miejscowego i zarządzeń wewnętrznych).

Zdaniem RPO, w projekcie brak jest po pierwsze poszerzonej analizy skutków tak poważnej zmiany, jaką jest przyznanie blisko 400 sądom kompetencji do samodzielnej odmowy przepisów ustaw, w tym zwłaszcza ryzyka spotęgowania rozbieżności linii orzeczniczych, które w przypadku interpretacji Konstytucji będą szczególnie silnie, z uwagi na ogólnikowość jej przepisów, różnice w poglądach prawnych sędziów, a także nieuchronne kolizje z orzecznictwem TK. Proponowane rozwiązanie może więc zwiększyć nieprzewidywalność rozstrzygnięć w sprawach sądowych, w których obywatele będą musieli brać pod uwagę nie tylko treść przepisów prawa, ale także ryzyko odmowy ich zastosowania przez sąd.

Po drugie, proponowany przepis wprowadziłby w istocie mieszany model kontroli konstytucyjności prawa. Do oceny konstytucyjności przepisów będzie bowiem uprawniony zarówno każdy sąd, jak i TK, co nieuchronnie prowadziłoby do sporów między nimi, a przez to do pogłębienia się stanu niepewności prawnej. Wprowadzenie mieszanego modelu wymagałoby bardziej kompleksowych zmian jasno określających granice kompetencje sądów i TK oraz wskazujących "sąd ostatniego słowa" w sprawie oceny konstytucyjności.

Po trzecie, nowe brzmienie art. 193 Konstytucji jest nieprecyzyjne, przez co nawet przyjęcie tego przepisu nie będzie stanowiło gwarancji, że sądy zaczną samodzielnie oceniać konstytucyjność ustaw. Proponowany przepis nie upoważnia bowiem sądów wprost do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy, a jedynie ogranicza ich kompetencję do kierowania pytań prawnych do TK. Tego typu norma już obecnie obowiązuje na gruncie konstytucyjnym, gdyż w taki właśnie sposób od lat rozumiana jest tzw. funkcjonalna przesłanka pytania prawnego, wywodzona z art. 193 Konstytucji. Sąd powinien kierować pytanie prawne do TK tylko wówczas, jeśli sam nie jest w stanie rozstrzygnąć zawisłej przed nim sprawy, odwołując się m.in. do bezpośredniego stosowania Konstytucji. W konsekwencji powstaje wątpliwość, czy proponowana zmiana w ogóle wniesie jakąkolwiek nowość normatywną.

RPO wskazał, iż zakaz kandydowania na sędziów TK przez byłych parlamentarzystów i ministrów nie stanowi automatycznie - jak deklarują projektodawcy w uzasadnieniu - "gwarancji apolityczności Trybunału Konstytucyjnego", choć niewątpliwie może mieć wpływ na wzmocnienie tej apolityczności. Apolityczność sądu konstytucyjnego jest uwarunkowana wieloma czynnikami, które muszą być łącznie spełnione, aby można było mówić o apolitycznej i niezależnej kontroli konstytucyjności prawa. Należy do nich przede wszystkim stawianie kandydatom wysokich wymagań, transparentność procedury zgłaszania kandydatów czy rzetelność oceny kandydatur przez Sejm. Projekt pomija te kwestie. Należałoby w związku z tym rozważyć rozbudowanie tej regulacji.

Najważniejszym elementem projektu jest realizacja postulatu tzw. resetu TK, czyli wygaszenia kadencji aktualnego składu TK oraz wybór nowego przez Sejm. Tego typu rozwiązanie, o ile jest dokonywane w drodze zmiany Konstytucji - a nie w formie ustawy zwykłej - mieści się w sferze swobody prawodawczej parlamentu. W myśl projektu Sejm ma wybrać nowy skład TK większością 3/5 głosów, ale jeżeli "wyboru tego nie uda się dokonać", to w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy będzie mógł ich wybrać bezwzględną większością głosów. Przepis ten nie określa precyzyjnie terminu, po upływie którego Sejm będzie upoważniony do głosowania bezwzględną większością głosów. W praktyce więc Sejm będzie mógł stwierdzić niemożność wyboru większością 3/5 w każdym momencie, nawet po upływie jednego dnia od wejścia w życie ustawy, i przystąpić do wyboru bezwzględną większością głosów. W sposób oczywisty procedura standardowa będzie mogła z łatwością zostać pominięta bez podjęcia realnej próby osiągnięcia kompromisu politycznego w celu zdobycia poparcia 3/5 Sejmu dla określonych kandydatur. Podzielenie nowego składu TK na trzy grupy (5 sędziów wybranych na 3-letnią kadencję, 5 sędziów na 6-letnią kadencję i 5 sędziów na 9-letnią kadencję) nie stanowi wystarczającej gwarancji, że TK nie zostanie zdominowany przez sędziów wybranych przez jedną większość parlamentarną.

Wątpliwości Rzecznika budzi częściowa i przez to niespójna regulacja wymogu ślubowania sędziów TK. Projekt przewiduje odebranie ślubowania wyłącznie od sędziów TK wybranych w trybie przejściowym. Nie sformułowano takiego wymogu w odniesieniu do sędziów TK wybieranych w przyszłości, którzy mają być wybierani na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji.

RPO podtrzymuje zastrzeżenia dotyczące samego wymogu złożenia ślubowania wobec Prezydenta RP. Praktyka stosowania tego rozwiązania ukazała, że może być ono wykorzystane do zakwestionowania wyboru sędziego TK przez Sejm i do uniemożliwienia objęcia urzędu przez sędziego. W aktualnym brzmieniu Konstytucja nie wymaga, aby sędzia TK wybrany przez Sejm składał ślubowanie przed jakimkolwiek organem i - tym bardziej - aby od tej czynności zależało nawiązanie stosunku służbowego i objęcie urzędu przez sędziego. Z punktu widzenia art. 194 ust. 1 Konstytucji do skutecznego wyboru sędziego TK wystarczy uchwała Sejmu. Dlatego też RPO postuluje, aby Konstytucja RP jednoznacznie wskazywała, że sędzią TK jest osoba wybrana na ten urząd przez Sejm. Warto rozważyć, czy zasadnym nie byłoby przesądzenie, że nowo wybrany sędzia TK albo nie ma obowiązku składania ślubowania przed jakimkolwiek organem, albo obowiązek ten jest realizowany przez tym organem, który dokonał wyboru, a więc Sejmem (ewentualnie Marszałkiem Sejmu).