Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie nabywania i dziedziczenia nieruchomości przez cudzoziemców.

W jednej ze skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócono uwagę na pozbawienie (na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) cudzoziemca, będącego spadkobiercą testamentowym, który nie legitymuje się zezwoleniem właściwego organu państwowego i wobec którego ustawodawca nie zrezygnował z obowiązku uzyskania zezwolenia - stosownego ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy z mocy prawa nabyli nieruchomość, co narusza konstytucyjne standardy dotyczące ochrony własności.

W przypadku nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, zasadą jest konieczność uzyskania stosownego zezwolenia władzy publicznej. Jednym zaś z wyjątków od niej - nabycie w drodze dziedziczenia, jednakże wyłącznie wówczas, gdy nabywcami mortis causa pozostają osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli cudzoziemiec, który nabył wchodzącą w skład spadku nieruchomość na podstawie testamentu, nie uzyska zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie wniosku złożonego w ciągu dwóch lat od dnia otwarcia spadku, prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nabywają osoby, które byłyby powołane do spadku z ustawy.

Wskazana norma prawna już prima facie wywołuje wątpliwości co do jej zgodności z konstytucyjnym prawem do własności oraz do dziedziczenia. Wątpliwości te podnoszone są również w literaturze przedmiotu. Przede wszystkim wskazuje się na niekonstytucyjność odmiennego traktowania przez ustawodawcę spadkobierców ustawowych i testamentowych. Nadto sam skutek prawny, który przewiduje przedmiotowy przepis, czyli całkowite pozbawienie prawa własności nieruchomości w drodze dziedziczenia w przypadku spóźnienia się ze złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia albo w przypadku, gdy otrzymanie tego zezwolenia nie będzie możliwe, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie praw i wolności może nastąpić ze względu na ważny interes publiczny, za jaki można uznać reglamentację nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jednak ograniczenia te muszą być niezbędne i proporcjonalne. Poddanie zaś art. 7 ust. 3 przedmiotowej ustawy konstytucyjnemu testowi proporcjonalności pozwala uznać, że wyważenie swobody testowania spadkodawcy i ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia spadkodawcy-cudzoziemca z jednej strony oraz publicznoprawnego interesu w kontroli kręgu cudzoziemskich podmiotów nabywających własność nieruchomości z drugiej strony, jest możliwe przez przyjęcie rozwiązań o charakterze mniej ingerencyjnym.

Niezależnie od powyższego za konstytucyjnie wątpliwe można również uznać określenie 2-letniego terminu zawitego od dnia otwarcia spadku, w którym spadkobierca testamentowy powinien złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Wskutek tej regulacji spadkobierca pozbawiony zostaje bowiem - w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu - prawa wchodzącego w skład spadku nawet wtedy, gdy nie wiedział o otwarciu spadku, a więc nie mógł przedsięwziąć jakichkolwiek czynności w celu uczynienia zadość terminowi zawartemu w ww. przepisie, a tym samym nie mógł zachować swego prawa lub zrzec się go z własnej woli.

W opinii Rzecznika wymaga całościowego przemyślenia kwestia nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w drodze dziedziczenia. Zmiany powinny w szczególności uwzględniać postulat równania sytuacji prawnej spadkobierców ustawowych i testamentowych, zniesienia zawitego charakteru terminu do wystąpienia o zezwolenie na nabycie nieruchomości, określenia mniej ingerencyjnego skutku nieuzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz wprowadzenia jakiejś formy kompensacji - czy to od innych podmiotów, które nabyły prawa do nieruchomości, czy od Skarbu Państwa - w przypadku pozbawienia lub ograniczenia praw spadkobiercy do dziedziczonej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o rozważenie przedstawionego problemu i przekazanie stanowiska w sprawie.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 8 października 2024 r. podkreślił, że dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, wskazany w art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, ma charakter dyscyplinujący cudzoziemca-spadkobiercę testamentowego. Wydaje się, że ww. termin jest wystarczający, aby cudzoziemiec, będący spadkobiercą testamentowym, dopełnił wszelkich formalności związanych ze śmiercią spadkodawcy. Odnosząc się do kwestii niekonstytucyjności odmiennego traktowania przez ustawodawcę spadkobierców ustawowych i testamentowych oraz postulatu zrównania ich sytuacji prawnej, w ocenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, proponowane w piśmie Rzecznika rozwiązanie mogłoby prowadzić do nadużyć z punktu widzenia celów ustawy, a także zaburzyć kryteria, jakimi kieruje się organ rozpatrując wnioski o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Natomiast proponowane przez RPO uregulowania w zakresie np. powstania obowiązku ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy z mocy prawa nabyli nieruchomość, podlegają ewentualnej ocenie co do zmiany przepisów prawa dotyczących dziedziczenia i rozliczeń pomiędzy spadkobiercami, zawartych przykładowo w Kodeksie cywilnym, wykraczającej poza kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.