Wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie przepisów regulujących wyłączenie dzierżawy z dnia 2024-09-27.
Wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie przepisów regulujących wyłączenie dzierżawy.
Do Rzecznika Praw Obywatelskich od lat zwracają się przedsiębiorcy prowadzący działalność rolniczą na gruntach będących własnością Skarbu Państwa. Spośród wielu zgłaszanych kwestii jedną z istotniejszych pozostają złożone problemy wynikające z przepisów regulujących tzw. wyłączenia z dzierżaw. Protesty wywołuje też nadmierna surowość sankcji nakładanych na tzw. bezumownych użytkowników państwowych gruntów rolnych. W ocenie Rzecznika, istniejący obecnie stan prawny budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi wartościami i zasadami oraz należytej ochrony prawa dzierżawców państwowych gruntów rolnych.
Genezy złożonego, wielopłaszczyznowego problemu wyłączeń z dzierżaw należy upatrywać w zmianie podejścia Państwa do gospodarowania państwowymi nieruchomościami rolnymi, tj. w podjęciu decyzji o dążeniu do trwałego ich rozdysponowywania. Realizacji nowego celu służyły zmiany w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która odtąd jako preferowany sposób gospodarowania nimi wyraźnie wskazywała sprzedaż w pierwszej kolejności. Po to, żeby ją umożliwić, konieczne stało się odzyskanie przez ówczesną Agencję Nieruchomości Rolnych pełnej swobody dysponowania nieruchomościami zgromadzonymi w jej zasobie, z których większość pozostawała wszak przedmiotami wieloletnich dzierżaw. Służył temu przede wszystkim mechanizm tzw. wyłączeń, tj. ograniczania powierzchni dzierżawionych gruntów i przekazywaniu tej części areału z powrotem do zasobu państwowego. Wyłączenia dotyczyły zatem tych gospodarstw, które z jednej strony dysponują największym areałem ziemi rolnej należącej do Zasobu, z drugiej stanowią duże, zorganizowane gospodarstwa, w których skala inwestycji podejmowanych przez właścicieli również wydaje się znacząca, a możliwości produkcyjne są zwiększone. Założenia przyjętego mechanizmu, niejasna treść przepisów go wprowadzających, jak również następujące później kolejne zmiany stanu prawnego, doprowadziły do sytuacji, która budzi zastrzeżenia RPO.
Celem wprowadzanych zmian było przyspieszenie trwałego rozdysponowania gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa: "uwolnienie" oraz sprzedaż użytków rolnych głównie dwóm kategoriom podmiotów: rolnikom indywidualnym na powiększenie ich gospodarstw rodzinnych celem poprawienia zdolności produkcyjnych oraz dotychczasowym dzierżawcom. W ten sposób miała się zarazem polepszyć sytuacja prawna tych ostatnich. Zgoda na wyłączenie miała bowiem ułatwiać zakup pozostałej w dzierżawie powierzchni gruntów rolnych - i to na zasadach korzystniejszych w stosunku do stanu dotychczas istniejącego.
Tymczasem w świetle nowo projektowanych zasad, zakup gruntów rolnych jeszcze w trakcie dzierżawy miał zostać zagwarantowany, a nie jedynie możliwy z zachowaniem pierwszeństwa przed innymi potencjalnie zainteresowanymi nabywcami. Tym samym stabilność stosunku dzierżawy ulegała znacznemu wzmocnieniu. Wbrew zapewnieniom projektodawcy przedstawianym jeszcze na etapie prac legislacyjnych, rozwiązanie to nie stanowiło jedynie korekty dotychczasowych regulacji, lecz w sposób istotny ingerowało w istniejące stosunki dzierżawne, budząc społeczne protesty. Przede wszystkim nie wprowadzało możliwości, lecz nakładało obowiązek wyłączenia gruntów przez ANR. Po drugie, dzierżawca mógł jedynie przyjąć bądź odrzucić tę propozycję. Odrzucenie zaproponowanych przez Agencję zmian skutkowało zaś utratą uprawnień, jakie wieloletnim dzierżawcom zawsze gwarantowały przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tj.: pierwszeństwa nabycia dzierżawionych nieruchomości oraz możliwości bezprzetargowego przedłużenia umowy dzierżawy.
Z biegiem czasu okazało się również, że niejasny jest prawny charakter przywileju, jaki mieli uzyskać dzierżawcy. Sytuację dzierżawców diametralnie zaś zmienił kolejny zwrot w koncepcji gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa, jaki nastąpił w roku 2016, tj. niemal całkowite wstrzymanie sprzedaży nieruchomości Zasobu. W rezultacie przywileje czy gwarancje przewidziane w art. 4 i art. 5 ustawy z 2011 r. straciły dla dzierżawców znaczenie i jakąkolwiek realną wartość. Mimo upływu znacznego czasu od wejścia w życie ustawy zmieniającej problem dotyczący wyłączeń z dzierżaw i ich skutków pozostaje nadal aktualny.
Zdaniem Rzecznika, mechanizm zmian umów dzierżawy zawartych przed wejściem dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przez wyłączenie z przedmiotu dzierżawy wskazanych przez Agencję 30% powierzchni użytków rolnych, na podstawie zgody dzierżawcy wyrażonej pod rygorem utraty prawa pierwszeństwa oraz prawa do bezprzetargowego zawarcia kolejnej umowy na dalszą dzierżawę - i w kontekście następujących później zmian zarówno praktyki stosowania prawa, jak i zmian legislacyjnych - jest przejawem nielojalnego traktowania przez prawodawcę swoich obywateli.
W ocenie RPO, praktyczne skutki przepisów wprowadzonych w 2011 r. mogą budzić wątpliwości co do tego, czy nowelizacja ta była należycie uzasadniona ważnym interesem publicznym, w szczególności wynikającym z konieczności wspierania rodzinnych gospodarstw rolnych i czy cel ten w rzeczywistości osiągnięto. Wydaje się też, że wprowadzając systemowe i tak istotne zmiany w stosunku do tej kategorii dzierżawców nie zachowano należytej proporcji pomiędzy koniecznością ochrony interesu publicznego a poszanowaniem interesu prywatnego. Dlatego też nie można uznać, aby ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez ingerencję w treść trwających umów dzierżawy nie pozostawało w sprzeczności z gwarancjami przewidzianymi w art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji.
Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o przeanalizowanie powyższych uwag i przedstawienie stanowiska w sprawie.