Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za niewątpliwie niesłuszne utrzymywanie zarzutów oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie.

W sferze zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich pozostaje problematyka dotycząca możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za niewątpliwie niesłuszne utrzymywanie zarzutów oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie. W lutym 2021 r. Senat Rzeczypospolitej Polskiej podjął uchwałę w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego. Z uwagi na zasadę dyskontynuacji prac parlamentarnych, prace nad projektem nie były prowadzone. Rzecznik przedłożył propozycje dotyczące uregulowania zagadnienia odszkodowania i zadośćuczynienia za niewątpliwie niesłuszne utrzymywanie zarzutów oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie. Przepisy rozdziału 58 Kodeksu postępowania karnego regulują możliwość uzyskania odszkodowania za niesłuszne skazanie, niewątpliwie niesłuszne tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie. Możliwość dochodzenia odszkodowania za niewątpliwie niesłuszne utrzymywanie zarzutów oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie jest zatem w postępowaniu karnym wyłączona. Tymczasem sam fakt niewątpliwie niesłusznego utrzymywania zarzutów czy niewątpliwie niesłusznego oskarżenia może wyrządzić szkodę i krzywdę, za których powstanie władza publiczna powinna ponieść odpowiedzialność. Wieloletnie utrzymywanie stanu oskarżenia lub pozostawania pod zarzutami może prowadzić do wyrządzenia znacznych szkód o charakterze materialnym, rodzinnym i moralnym. Jest to szczególnie jaskrawe w sytuacjach, gdy oskarżonym lub podejrzanym jest osoba wykonująca zawód zaufania publicznego lub piastująca inną funkcję albo prowadząca działalność gospodarczą, dla której długotrwałe pozostawanie w obszarze zainteresowania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości może wywołać poważną szkodę. Fakt bycia oskarżonym lub podejrzanym w postępowaniu karnym uprawnia także organy ścigania do stosowania wobec takiej osoby środków procesowych niepolegających na pozbawieniu jej wolności. Mogą one przybierać formę środków zapobiegawczych, a także czynności śledztwa, które mają wymierny, negatywny charakter dla podejrzanego. Z punktu widzenia postulowanej inicjatywy ustawodawczej nie ma potrzeby utworzenia nowej, odrębnej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za niesłuszne stosowanie środków zapobiegawczych. Dojdzie bowiem w istocie do subsumpcji dwóch stanów faktycznych, dających podstawę do odszkodowania. Jeśli uzasadnione dowodowo jest stosowanie środka zapobiegawczego, to tym bardziej uzasadnione jest postawienie i utrzymywanie zarzutów. Z kolei wówczas, gdy niewątpliwie niesłuszne jest utrzymywanie zarzutów, tam też niewątpliwie niesłuszne jest stosowanie środka zapobiegawczego. Z tego też względu proponowana regulacja obejmie również sytuacje niewątpliwie niesłusznego zastosowania wolnościowych środków zapobiegawczych. Jedyny izolacyjny środek zapobiegawczy – tymczasowe aresztowanie – stanowi już oddzielną podstawę roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 552 § 4 k.p.k. Tymczasowe aresztowanie jest środkiem zapobiegawczym najdalej ingerującym w sferę praw i wolności jednostki. Nierzadko podnosi się, że tymczasowo aresztowany – choć formalnie niewinny – pozostając w tzw. areszcie wydobywczym ponosi większy ciężar niż osadzony odbywający karę pozbawienia wolności. Z tego względu, orzekając w przedmiocie odszkodowania i zadośćuczynienia za niewątpliwie niesłuszne tymczasowe aresztowanie, sąd jednocześnie rozstrzyga także o roszczeniu z tytułu niewątpliwie niesłusznego postawienia zarzutów albo oskarżenia, bowiem dochodzi do ich przedmiotowego połączenia. Skuteczne ubieganie się o odszkodowanie wymagałoby wykazania, że sama czynność postawienia w stan podejrzenia była niedostatecznie uprawdopodobniona. Istotne jest, aby osoby szczególnie narażone na negatywne konsekwencje postawienia w stan oskarżenia – i to pomimo możliwości pełnej realizacji prawa do obrony – miały jednocześnie zapewnione prawo do domagania się rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Z tego względu projektowana regulacja musi w sposób praktyczny regulować konsekwencje instrumentalnego wykorzystywania uprawnień kodeksowych przez organy ścigania. W tym celu konieczne jest zwrócenie uwagi nie tyle na fakt przedstawienia zarzutów – bowiem czynność ta pozwala podejrzanemu korzystać z prawa do obrony – lecz na fakt niewątpliwie niesłusznego utrzymywania zarzutów – przez co negatywne konsekwencje postawienia w stan oskarżenia oczywiście przeważają nad potencjalnymi (procesowymi) korzyściami, które płyną z faktu posiadania statusu strony procesowej w toczącym się postępowaniu. Pojęcie niesłuszności, szersze od ujętego w przepisach kodeksu cywilnego pojęcia bezprawności, należałoby wykładać w ww. sytuacjach jako błędne lub niedostatecznie uzasadnione podjęcie tych czynności procesowych. Za niewątpliwie niesłuszne uznać należałoby zatem utrzymywanie zarzutów w sytuacji, gdy zebrane dowody nie uzasadniają w sposób wystarczający podejrzenia popełnienia czynu przez podejrzanego lub też zebrane dowody uzasadniają w sposób wystarczający zaistnienie innej z nieusuwalnych negatywnych przesłanek procesowych z art. 17 § 1 pkt 2. Obecnie, we wskazanych wyżej sytuacjach nieobjętych przepisem art. 552 k.p.k., można dochodzić roszczeń jedynie w ramach postępowania cywilnego. Należy jednak zwrócić uwagę na nieefektywność tych procedur, spowodowaną użyciem kategorii bezprawności we właściwych przepisach Kodeksu cywilnego. Trybunał Konstytucyjny odniósł pojęcie bezprawności z art. 417 k.c. do art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującego wynagrodzenie szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Stwierdzenie bezprawności nie jest wykluczone w przypadku, gdy w toku prawnie unormowanych procedur dochodzi do wyraźnego i poważnego naruszenia przepisów obowiązującego prawa. Sąd Najwyższy podkreślił natomiast, że do stwierdzenia bezprawności nie jest wystarczające to, że postępowanie karne w danej sprawie zostaje zakończone uniewinnieniem. Odmienna ocena dowodów nie przesądza bowiem o nielegalności czynności organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Wobec zasygnalizowanych powyżej trudności w udowodnieniu przesłanki „niezgodności z prawem” (bezprawności) określonej w art. 417 k.c. w toku postępowania cywilnego, należy zwrócić uwagę, że przepisy rozdziału 58 k.p.k. opierają się na standardzie niesłuszności skazania, tymczasowego aresztowania lub zatrzymania. Art. 552 § 1 k.p.k. za niesłuszne uznaje wykonanie względem osoby w całości lub w części kary, której ta nie powinna była ponieść w sytuacji, kiedy osoba ta, w wyniku wznowienia postępowania lub kasacji, została uniewinniona lub skazana na łagodniejszą karę. Klauzula „(nie)słuszności” wiąże się z odpowiedzialnością Skarbu Państwa na zasadzie ryzyka, przez co ten odpowiada za sam skutek powstały przez niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie – bez konieczności udowodnienia winy jednostki lub organu. Wyłączenie możliwości dochodzenia na gruncie Kodeksu postępowania karnego roszczeń z tytułu niesłusznego utrzymywania zarzutów lub niesłusznego oskarżenia należy ocenić jako niezgodne ze standardami konstytucyjnymi i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. W zainteresowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich pozostaje również problematyka związana z długością terminu przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie. Przepis art. 555 k.p.k. przewiduje roczny termin przedawnienia wskazanych wyżej roszczeń, który jest cywilnoprawnym terminem przedawnienia Regulacja określająca roczny termin przedawnienia nie spełnia przesłanki, racjonalności. Jeżeli celem art. 555 k.p.k. jest mobilizacja wierzyciela do niezwłocznej realizacji swoich roszczeń, a także sprawne rozstrzygnięcie o konsekwencjach nieprawidłowości w postępowaniach karnych, nie sposób wskazać, aby wartości te miały zasadniczo inne znaczenie niż te aktualne w przypadku osób pokrzywdzonych wadliwą decyzją administracyjną, orzeczeniem sądu cywilnego, sądu administracyjnego, bądź także karnego. Rzecznik podniósł kwestię wątpliwości w zakresie relacji art. 555 k.p.k. i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 555 k.p.k. narusza konstytucyjne prawa majątkowe poprzez nadmierne ograniczenie prawa majątkowego do odszkodowania, a także różnicując prawa majątkowe należące do tej samej kategorii. Tymczasem, zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, równość ochrony praw majątkowych należy odnosić do praw majątkowych należących do tej samej kategorii. W ocenie Rzecznika, roszczenia pochodzące z deliktu władzy publicznej w zakresie wykonywania jej funkcji orzeczniczych należą do praw tej samej kategorii jako cywilnoprawne prawa majątkowe. Odszkodowanie i zadośćuczynienie z art. 552 k.p.k. są w swej istocie roszczeniami o charakterze cywilnym, tak jak termin przedawnienia z art. 555 k.p.k. jest terminem z natury cywilnoprawnym. Terminy przedawnienia muszą być odpowiednio wyważone, by wierzyciel miał odpowiedni czas na wniesienie sprawy do sądu. W świetle powyższych rozważań, Rzecznik uważa, że trzyletni termin przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie obowiązujący w okresie od 1 lipca 2015 r. do 14 kwietnia 2016 r., był terminem zapewniającym realną możliwość korzystania z prawa do wyrównania szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także terminem, który ujednolicił regulację zagadnienia przedawnienia, przyjmując rozwiązanie z art. 4421 k.c. Warta rozważenia jest również konieczność zmiany przepisów rozdziału 58 kodeksu postępowania karnego pod kątem używania w nich terminu „oskarżony” w odniesieniu do podmiotu, któremu przysługuje możliwość dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej w określonym w nim trybie. Nie występuje bowiem ona w postępowaniu jako potencjalny sprawca czynu zabronionego, nie korzysta też z pomocy obrońcy, lecz pełnomocnika (art. 556 § 3 i 4 k.p.k.). Jak podnosi się w doktrynie, osoba dochodząca odszkodowania lub zadośćuczynienia powinna być określana jako „poszkodowana”, ewentualnie „wnioskodawca”, co lepiej oddawałoby sytuację procesową podmiotu w tym postępowaniu. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z uprzejmą prośbą o dokonanie analizy wskazanych w wystąpieniu problemów i rozważenie zainicjowania działań legislacyjnych w tym zakresie.