Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Przystąpienie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego.

W związku z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. o przedstawieniu składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., Rzecznik zgłosił udział w postępowaniu i wniósł o podjęcie przez NSA uchwały o następującej treści: „Podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.) nie stanowi wyłącznie legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale zachodzą w stosunku do niego przesłanki uzasadniające przyznanie mu dodatku pielęgnacyjnego lub zasiłku pielęgnacyjnego, wskazujące, iż z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia”. W myśl art. 69 Konstytucji RP władze publiczne udzielają osobom z niepełnosprawnością, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Wynika z niego obowiązek podejmowania przez władze publiczne działań mających na celu udzielanie osobom z niepełnosprawnością pomocy w wymienionych obszarach. Jednocześnie na ustawodawcy ciąży obowiązek stworzenia odpowiednich podstaw prawnych dla tego typu działań, którego beneficjantami są osoby z niepełnosprawnością. Udzielana przez państwo pomoc powinna umożliwić osobom z niepełnosprawnością prowadzenie życia w społeczeństwie, a więc ochraniać przed sytuacjami społecznego wykluczenia. Z tego względu rozumienie art. 69 Konstytucji RP trzeba rozpatrywać na tle szerszego kontekstu konstytucyjnego, wymagającego uwzględnienia nakazu poszanowania godności człowieka, jak i zakazu dyskryminacji, a także klauzuli demokratycznego państwa prawnego. W kontekście zakazu dyskryminacji z powodu niepełnosprawności należy mieć na uwadze, że art. 69 Konstytucji RP powinien być postrzegany w kategorii wyrównania szans osób z niepełnosprawnościami. Dodatkowo, szeroka interpretacja art. 69 znajduje wsparcie w prawie Unii Europejskiej, które też akcentuje zakaz dyskryminacji. W orzecznictwie TK dopuszczalne jest stosowanie tego przepisu jako samodzielnego wzorca kontroli konstytucyjności. Wynika to stąd, że treść art. 69 pozwala wyznaczyć minimalny zakres gwarancji konstytucyjnych dla osób z niepełnosprawnością we wskazanych w nim sferach. W świetle zasady pomocniczości udzielanie pomocy nie może polegać na przejmowaniu przez państwo roli podmiotu w pełni odpowiedzialnego za stworzenie warunków egzystencji osób z niepełnosprawnością. Warto przypomnieć, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest „częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej”. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba rezygnująca z zatrudnienia – w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne jest więc adresowane do kategorii osób blisko spokrewnionych z osobą z niepełnosprawnością, pozbawionych możliwości realizacji aktywności zawodowej i zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to ma zatem pełni funkcję kompensacyjną. Art. 69 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek stworzenia efektywnego mechanizmu pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Przyjęta zasada dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż współmałżonek oparta nie na faktycznej zdolności i gotowości do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, a formalnym spełnieniu warunku dysponowania przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być uznana za dopełnienie obowiązku stworzenia rozwiązania wystarczającego w świetle wymogów wynikających z tego standardu konstytucyjnego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim za wyłączną przesłankę uprawniającą do świadczenia pielęgnacyjnego osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4, inne niż współmałżonek, uznaje legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez współmałżonka osoby wymagającej wsparcia pozostaje w kolizji z art. 69 Konstytucji RP. Na gruncie przedstawionego zagadnienia prawnego art. 18 Konstytucji RP może służyć wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przywołany przepis u.ś.r. w sposób jednoznaczny bowiem stanowi o niemożności uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, inną niż współmałżonek, opiekującą się niepełnosprawnym bliskim, jeśli ten pozostaje w związku małżeńskim z osobą bez orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za koniecznością uwzględniania art. 18 Konstytucji RP w procesie wykładni przepisów u.ś.r. przemawiają też następujące okoliczności: stan bycia w związku małżeńskim osoby z niepełnosprawnością, z uwagi na brak stosownego orzeczenia po stronie współmałżonka, przesądza o braku prawa do świadczenia po stronie córki osoby z niepełnosprawnością; gdyby osoba z niepełnosprawnością nie pozostawała w związku małżeńskim córka byłaby uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego; prawo do świadczenia pośrednio jest uzależnione od stanu cywilnego osoby wymagającej wsparcia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zdanie drugie powołanej normy konstytucyjnej reguluje zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wymieniając w szczególności rodziny wielodzietne i rodziny niepełne, które potencjalnie najbardziej są narażone na sytuacje kryzysowe. Należy podkreślić, że w związku z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie, a zakres tego prawa ma wynikać z ustawy, a nie bezpośrednio z Konstytucji. Analizowana w tym kontekście kwestia dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż współmałżonek osoby z niepełnosprawnością w zakresie, w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą te osoby do ubiegania się o świadczenie jest dysponowanie przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie znajduje, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, wystarczającego uzasadnienia. Z uwagi na charakter świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego nie za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ponieważ taka opieka wynika z prawnego oraz moralnego obowiązku, lecz z powodu braku możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze spełnieniem formalnego kryterium posiadania orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności przez współmałżonka osoby wymagającej wsparcia prowadzi do naruszenia prawa rodziny do szczególnej pomocy, o której mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób innych, niż współmałżonek zobowiązanych do alimentacji faktycznie świadczących opiekę od spełnienia formalnego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności przez współmałżonka osoby z niepełnosprawnością powoduje, że ze szczególnej pomocy, o jakiej mowa art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP wykluczone są rodziny, w których żyją osoby z niepełnosprawnością, a ich faktyczni opiekunowie zmagając się z problemami i zwiększonymi kosztami utrzymania wynikającymi z niepełnosprawności członka rodziny nie są w stanie przedstawić stosownego orzeczenia. Rodziny takie, z przyczyn od nich niezależnych, nie mogą skorzystać z realnego wsparcia ze strony państwa. Tymczasem z perspektywy takiej rodziny jako całości stan zdrowia poszczególnych jej członków wymagający dodatkowych nakładów finansowych i obniżony status materialny ze względu na brak aktywności zarobkowej z powodu konieczności świadczenia wsparcia powoduje, że aktualizuje się prawo rodziny do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, a kwestia formalnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej wsparcia nie powinna mieć rozstrzygającego znaczenia dla uzyskania tej pomocy. Rygoryzm normy prawnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., widoczny w kontekście uchwały NSA (sygn. akt I OPS 2/22), powoduje, że osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., pomimo faktycznego sprawowania opieki nad bliskim z niepełnosprawnością, muszą być uznawane za osoby niespełniające warunków ustawowych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższego przepisy u.ś.r. regulujące dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzależnienie tego prawa od spełnienia formalnego kryterium dysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez współmałżonka osoby wymagającej wsparcia mogą w sposób istotny limitować dostęp faktycznych opiekunów do świadczenia, zaś osobom z niepełnosprawnością limitować dostęp do koniecznego wsparcia, a zatem przekraczać zakres proporcjonalności niezbędny dla ochrony praw osób z niepełnosprawnością i ich rodzin. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wskazywane w przedstawionym zagadnieniu prawnym przepisy u.ś.r. odnoszące się do dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby z niepełnosprawnością należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami z niepełnosprawnością i wymagającymi takiego wsparcia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Uwzględniając powyższe rozważania, a w szczególności uregulowania Konstytucji RP za nieuzasadnioną należy uznać wykładnię przepisów u.ś.r., która powoduje ograniczenie dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka rodziny, w sytuacji, gdy prawidłowo sprawują one faktyczną, codzienną opiekę. Wykładnia językowa przemawiająca za akceptacją ograniczenia dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych osób pozostaje w kolizji z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej. Identyfikacja przywołanych wartości wyrażonych przez normy konstytucyjne nakazuje zatem przyjąć taki rezultat wykładni analizowanych przepisów, które w ocenie Rzecznika najpełniej realizują normy konstytucyjne. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy uznamy, że osoba faktycznie sprawująca opiekę nad osobą z niepełnosprawnością pozostającą w małżeństwie będzie uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko wyłącznie wtedy gdy współmałżonek będzie dysponował orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wtedy gdy z przyczyn obiektywnych nie może sprawować opieki.