Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

wystąpienie do Ministra Edukacji Narodowej w sprawie organizacji lekcji religii w szkołach.

W nawiązaniu do wystąpienia z 10 czerwca 2024 r., w którym Rzecznik wyraził swoje wątpliwości co do niektórych rozwiązań prawnych dotyczących zasad organizacji lekcji religii, a także mając na uwadze rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu Ministra Edukacji z dnia 17 stycznia 2025 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. poz. 66), jak również wątpliwości dotyczące samego kształtu upoważnienia ustawowego, o którym stanowi art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750 ze zm.), Rzecznik ponownie skierował wystąpienie do Minister Edukacji Narodowej i zwrócił uwagę na następujące kwestie.

RPO wskazał, że prawo do pobierania nauki religii w szkole publicznej jest elementem wolności sumienia i religii, wyrażonej w art. 53 Konstytucji RP. W związku z tym regulacje prawne określające podstawowe zasady korzystania z tej wolności stanowią tzw. materię ustawową i nie mogą być przekazywane do uregulowania aktem wykonawczym do ustawy. Tym bardziej nie powinno to być rozporządzenie oparte na blankietowym upoważnieniu ustawowym, niezawierającym wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Dlatego też art. 12 ust. 2 u.s.o. wzbudził zasadnicze wątpliwości konstytucyjne, gdyż przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu materie, które powinny znaleźć się bezpośrednio w ustawie. W związku z tym zasadne jest rozważenie, które z uregulowań obecnie ujętych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 u.s.o. powinny znaleźć się w ustawie, a które – jako materie niemające bezpośredniego związku z korzystaniem z wolności sumienia i religii – mogą pozostać w rozporządzeniu.

Rzecznik zwrócił uwagę, że ww. przepis ustawy pochodzi z okresu poprzedzającego wejście w życie Konstytucji RP, która w znaczący sposób zmodyfikowała zasady systemu źródeł prawa w Polsce. O ile przed wejściem w życie Konstytucji tego typu przepisy upoważniające mogły być, pod pewnymi warunkami, uznane za dopuszczalne, o tyle aktualnie konieczne jest przeniesienie przynajmniej części regulacji prawnych na poziom ustawowy.

Dodatkowo art. 12 ust. 2 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Ustawodawca powinien przestrzegać zakazu stanowienia upoważnień blankietowych, czyli takich, które pozostawiają zbyt szeroki margines swobody regulacyjnej autorowi rozporządzenia i które tworzą ryzyko, że treść rozporządzenia nie będzie zachowywała niezbędnego związku z celem i tematyką ustawy. Wymóg ten ma przeciwdziałać przekształceniu rozporządzenia w akt samoistny (zob. np. wyroki TK w sprawach: K 27/05, SK 62/08, U 7/06)3. Tymczasem art. 12 ust. 2 u.s.o. nie zawiera żadnych wytycznych, którymi powinien kierować się organ wydający rozporządzenie. Także porównanie art. 12 ust. 2 chociażby z innymi przepisami w tej samej ustawie o systemie oświaty pokazuje jasno, że brakuje w nim wyszczególnienia, jakie aspekty powinny zostać uwzględnione w rozporządzeniu w sprawie lekcji religii. W konsekwencji istnieje ryzyko, że wszelkie zmiany dotyczące organizacji lekcji religii mogą być skutecznie kwestionowane, już tylko z tej przyczyny, że upoważnienie ustawowe nie odpowiada standardom z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rzecznik wskazał, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie art. 12 ust. 2 u.s.o. należało zachować stosowne okresy przejściowe oraz zapewnić ochronę praw nauczycieli religii. Zmniejszenie liczby godzin religii, niepoprzedzone działaniami dostosowawczymi i osłonowymi, może rodzić wątpliwości w kontekście zasady ochrony pracy wynikającej z art. 24 Konstytucji RP.

Ponadto do Biura RPO wpływały skargi katechetów, którzy informowali, iż w czasie przewidzianym na wprowadzenie zmian w szkołach nie są w stanie uzupełnić swoich kwalifikacji ani zdobyć nowych, tak aby np. uczyć nowych przedmiotów. Prowadzi to do powstania w tej grupie zawodowej poczucia dyskryminacji, braku zrozumienia i niedoceniania ich pracy przez społeczeństwo, w szczególności przez władze państwa odpowiedzialne za politykę oświatową.

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które wywołuje kwestia rozporządzeń regulujących naukę religii w szkołach, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Minister Edukacji Narodowej z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie.