wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z dnia 2025-08-05.
wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
W dniu 27 marca 2025 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zostało ono przyjęte na podstawie art. 33a ust. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 maja 2025 r. w sprawie przedłużenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przedłużono obowiązywanie ww. rozporządzenia o kolejne 60 dni. W dalszej kolejności – w dniu 24 lipca br. Rada Ministrów, za zgodą Sejmu, ponownie przedłużyła obowiązywanie ww. rozporządzenia o następne 60 dni.
Podstawę prawną do wydania ww. rozporządzenia wprowadzono do ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony nowelizacją, na temat której Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzeczniczka Praw Dziecka przedstawili wyczerpujące opinie na etapie prac legislacyjnych. RPO i RPD podtrzymują swoje krytyczne stanowiska na temat tej nowelizacji. Jednocześnie przyjmują, że od dnia 26 marca 2025 r. przepisy nią wprowadzone stanowią część powszechnie obowiązującego prawa. Zauważają przy tym jednak, że wspomniane rozporządzenie, stanowiące akt wykonawczy do krytykowanej regulacji ustawowej, samo w sobie budzi poważne zastrzeżenia. Te zastrzeżenia są przedmiotem wspólnego wystąpienia RPO i RPD.
Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stosuje się „na granicy państwowej z Republiką Białorusi". Zarówno ze zgłoszeń kierowanych do RPO i RPD, jak również z ustaleń dokonanych przez przedstawicieli obydwu urzędów w trakcie wspólnej wizytacji Podlaskiego oraz Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej wynika, iż pojawiła się istotna trudność interpretacyjna ww. pojęcia.
Jak wskazywał Rzecznik Praw Obywatelskich w swojej opinii dotyczącej nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem wolności lub praw konstytucyjnych powinny być regulowane w ustawie (tzw. zasada wyłączności ustawy). Tymczasem, w analizowanym przypadku, ustawodawca - wprowadzając do ustawy podstawę prawną do wydania rozporządzenia ograniczającego prawo do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej - nie określił m.in. na jakim terytorium to prawo, wyrażone w art. 56 ust. 2 Konstytucji, może zostać ograniczone. Co więcej, także samo rozporządzenie nie zawiera precyzyjnego określenia terytorialnego zakresu obowiązywania ustanowionego ograniczenia. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście faktu, że ustawa o ochronie granicy państwowej posługuje się również takimi pojęciami jak „pas drogi granicznej" czy „strefa nadgraniczna" – odnoszącymi się do konkretnie wyznaczonych obszarów, które, w przeciwieństwie do pojęcia„granicy państwowej", nie budzą poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych.
W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzeczniczka Praw Dziecka postulują doprecyzowanie przez prawodawcę terytorialnego zakresu zastosowania czasowego ograniczenia prawa do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, mając na uwadze zasadę wyłączności ustawy oraz konieczność minimalizacji ingerencji w prawa cudzoziemców zamierzających ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP.
Ponadto, z literalnej treści omawianego rozporządzenia (oraz z praktyki stosowania go przez organy Straży Granicznej) wynika, iż czasowe ograniczenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową obowiązuje także na funkcjonującym, drogowym przejściu granicznym. Taka interpretacja budzi poważne wątpliwości co do jej zgodności zarówno z celem ustawodawcy, jak i konstytucyjnymi oraz międzynarodowymi gwarancjami ochrony praw człowieka, w tym praw dziecka.
Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzeczniczka Praw Dziecka wyrazili zdecydowany sprzeciw wobec praktyk polegających na stosowaniu środków ograniczających dostęp do procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową wobec osób, które podejmują próbę przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej w sposób zgodny z prawem, tj. poprzez zgłoszenie się do odpowiednich miejsc i organów Straży Granicznej celem dokonania odprawy granicznej i złożenia deklaracji woli ubiegania się o ochronę międzynarodową. Działanie, które polega na uniemożliwieniu dostępu do procedury ochronnej osobom działającym w granicach prawa, nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach krajowych, a w szczególności nie mieści się w hipotezie normy wynikającej z art. 33a ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, który przewiduje możliwość czasowego ograniczenia tego prawa wyłącznie w kontekście wystąpienia zjawiska instrumentalizacji migracji. Zjawisko to odnosi się do działań o charakterze zorganizowanym, celowym i nielegalnym, mających na celu destabilizację porządku prawnego poprzez masowe, wymuszone przekraczanie granicy przy użyciu środków przemocy lub sabotażu. W konsekwencji, objęcie zakresem stosowania wspomnianego rozporządzenia również tych cudzoziemców, którzy działają w zgodzie z prawem międzynarodowym i krajowym, bez użycia przemocy i w sposób jawny zgłaszając chęć uzyskania ochrony, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie zasady proporcjonalności. Skutkuje także naruszeniem podstawowych praw człowieka, w tym praw dziecka.
W związku z powyższym, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzeczniczka Praw Dziecka apelują o dokonanie odpowiednich zmian legislacyjnych lub interpretacyjnych, które jednoznacznie zagwarantują możliwość przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na jedynym aktualnie działającym przejściu granicznym, nawet w sytuacji obowiązywania czasowego ograniczenia, o którym mowa w art. 33a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.
Zgodnie z art. 33b ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, organ Straży Granicznej ma obowiązek przyjąć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na odcinku granicy, na którym jest stosowane ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, od cudzoziemca będącego członkiem jednej z tzw. grup wrażliwych wymienionych w tym przepisie. Niezwykle istotna jest więc kwestia procedury, w ramach której organ Straży Granicznej dokonuje oceny przynależności danej osoby do jednej z grup wrażliwych. Zgodnie z informacjami pozyskanymi przez RPD i RPO od Straży Granicznej, funkcjonariusze stosują specjalny wewnętrzny „formularz", który wypełniają z cudzoziemcem po wyrażeniu przez niego woli złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Choć tę wewnętrzną inicjatywę Straży Granicznej RPD i RPO uznają za pozytywne zjawisko (ogranicza dowolność podczas dokonywania ww. oceny), to bez wątpienia taka procedura powinna zostać uregulowana w drodze aktu prawa powszechnie obowiązującego.
W kontekście treści art. 33b ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, RPD i RPO wyrażają również poważne zaniepokojenie brakiem ujęcia w katalogu wyjątków sytuacji, w której małoletni cudzoziemie? przekracza granicę państwową w towarzystwie najbliższych członków rodziny, w szczególności rodziców lub opiekunów prawnych. Zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, możliwość przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez właściwy organ Straży Granicznej – pomimo obowiązującego czasowego ograniczenia – przewidziano wyłącznie dla ściśle określonych kategorii cudzoziemców, m.in. dla małoletnich pozostających bez opieki. Uregulowanie to w sposób nieuzasadniony pomija jednak przypadki, w których dziecko, chociaż znajduje się pod opieką najbliższej rodziny, może być tak samo – a niekiedy nawet bardziej – narażone na ryzyko naruszenia jego podstawowych praw i wolności, w szczególności prawa do życia, bezpieczeństwa i ochrony przed prześladowaniem.
W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzeczniczka Praw Dziecka postulują dokonanie nowelizacji art. 33b ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez rozszerzenie katalogu wyjątków o postanowienie umożliwiające przyjęcie wniosku również od małoletnich cudzoziemców przebywających na granicy w towarzystwie rodziców lub opiekunów prawnych.
RPO i RPD zauważyli, iż znaczne wątpliwości interpretacyjne budzą również przesłanki, które uzasadniają złożenie wniosku o wprowadzenie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową oraz samo wydanie omawianego rozporządzenia sformułowane w art. 2 pkt 6a oraz w art. 33a ust. 1 i ust. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony - szczególnie w świetle treści uzasadnień przedstawionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do projektów rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r., z dnia 23 maja 2025 r. oraz z dnia 24 lipca 2025 r. W opinii RPO i RPD, sama treść ustawy oraz treść ww. uzasadnienia nie pozwalają jednoznacznie określić dokładnego zakresu znaczeniowego ww. przesłanek. Co za tym idzie - ich wypełnienia, które jest warunkiem legalności wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową.
W świetle powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzeczniczka Praw Dziecka zwrócili się do Prezesa Rady Ministrów o informacje. Po pierwsze – w jaki sposób należy rozumieć pojęcie „destabilizacji sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej" w ww. kontekście instrumentalizacji. Po drugie – w jaki sposób oceniana jest niezbędność wprowadzenia ograniczenia prawa do składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej do wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa spowodowanego przez instrumentalizację. A także – czy Rada Ministrów rozważa wprowadzenie innych środków związanych z sytuacją na granicy polsko-białoruskiej, które nie są związane z ograniczaniem prawa do ochrony międzynarodowej na terytorium RP oraz z zawracaniem cudzoziemców do granicy państwowej/niewpuszczaniem cudzoziemców na terytorium RP. Po trzecie – czy (a jeśli tak, to w jaki sposób) Rada Ministrów na bieżąco dokonuje oceny skutków wprowadzonego ograniczenia na prawa cudzoziemców chcących ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Po czwarte – jak należy rozumieć pojęcie „próby nielegalnych przekroczeń", które występuje w uzasadnieniach do projektów rozporządzeń Rady Ministrów. Czy obejmuje ono wszystkie próby nieregularnego przekroczenia granicy RP (tj. poza regularnym przejściem granicznym), czy też wyłącznie te charakteryzujące się użyciem przemocy wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz żołnierzy? A także – o informację, jakie sytuacje zakwalifikowano jako próby nielegalnego przekroczenia granicy RP.