Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

wystąpienie do Minister Klimatu i Środowiska w sprawie weryfikacji oddawania do użytkowania stacji bazowych telefonii komórkowych.

Podczas rozpoznawania wniosków obywateli oraz ich stowarzyszeń ujawniła się kwestia dopuszczalności wniesienia sprzeciwu w związku z przystąpieniem do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w istotny sposób na podstawie przesłanek, o których mowa w art. 152 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zagadnienie to w szerszym ujęciu dotyczy relacji przepisów składających się na materialnoprawną podstawę wynikającą z prawa budowlanego względem przepisów normujących ochronę środowiska.

Art. 152 ust. 4a ww. ustawy stanowi, że sprzeciw, o którym mowa w ust. 4 przywołanego artykułu, wnosi się, jeżeli „eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska” lub „instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2”. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 2 „wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: 1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji; 3) uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska”. Jak wskazuje się w doktrynie, przepisy te wyznaczają ostatni etap, na którym można powstrzymać wystąpienie negatywnych zmian w środowisku naturalnym związane z nowo zbudowanymi lub przebudowanymi obiektami budowlanymi.

Wątpliwości dotyczą tego, czy postępowanie prowadzone na podstawie regulacji ustawy – Prawo ochrony środowiska ma w tym przedmiocie charakter samodzielny i niezależny względem prowadzonych uprzednio postępowań (np. dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę), czy też przepisy ukształtowano w ten sposób, że zasadne jest mówienie o ich komplementarności. W praktyce występują sytuacje, gdy ewentualne wadliwości w zakresie zachowania procedur z prawa budowlanego, a nawet realizacji inwestycji bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia instalacji, dostrzegane są na etapie postępowania o przystąpienie do jej eksploatacji. Gdyby zatem przyjąć, że ewentualne wadliwości uprzednio prowadzonych postępowań mogą być eliminowane także na etapie zgłoszenia instalacji w trybie art. 152 ustawy – Prawo ochrony środowiska, to sprzeciw, o którym mowa w art. 152 ust. 4a, umożliwiałby rozpoznanie sprawy niejako w jej całokształcie. Podstawą dla tego założenia pozostaje zwłaszcza przesłanka do wniesienia sprzeciwu, wynikająca z niespełnienia wymagań ochrony środowiska i zawarte tam odesłanie do art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim nakazuje on uwzględnić zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych wynikających z ustaw lub decyzji. Określona wątpliwość dotyczy jednak czynionego przez ustawodawcę w tym przepisie nawiązania do „ustaw lub decyzji”, tj. czy chodzi o konkretnie wyznaczone rozwiązania techniczne z nich wynikające, czy o ogólne kryteria realizacji inwestycji, które mogą być wyznaczone przez przywołane normatywy. Problemy interpretacyjne obejmują także wykładnię systemową. Jak zaznaczył Rzecznik, z treści art. 152 ust. 4a pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że podstawą do wniesienia sprzeciwu jest sytuacja, gdy „instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska”. Nasuwa to pytanie o sposób procedowania sprawy, gdy analiza treści zgłoszenia i dołączonej do niego dokumentacji, o których mowa w art. 152 ust. 2 ww. ustawy, nie prowadzi do wniosków o istniejących naruszeniach wymagań ochrony środowiska.

Przykładem może być instalacja masztu stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której nie uzyskano uprzednio pozwolenia na budowę lub – w innych przypadkach – nie dokonano jej zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a jednocześnie dokumentacja złożona na potrzeby przystąpienia do eksploatacji instalacji nie wykazuje przekroczeń norm emisji pola elektromagnetycznego, nawet z uwzględnieniem skumulowanego oddziaływania kilku instalacji. Według Rzecznika poprzestanie na wynikach wykładni językowej mogłoby prowadzić do uznania, że brak spełnienia wymagań ochrony środowiska wynika samoistnie z braku decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wskazuje w sposób ogólny na wymogi płynące z „ustaw lub decyzji”. Z kolei ujmując te przepisy w kontekście systemowym, łatwo dostrzec, że przedmiotem ochrony pozostają wymogi ochrony środowiska. Jeśli więc prowadzone w tym przedmiocie pomiary nie wykazują naruszeń, utrudnione jest przyjęcie, że projektowana instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska. Powyższemu towarzyszą również zastrzeżenia dotyczące m.in. rozkładu ciężaru dowodzenia czy adekwatności istniejących procedur.

Według Rzecznika opisywany problem może mieć charakter systemowy. Dotyczy on wzajemnej relacji przepisów normujących ochronę środowiska, względem wymogów płynących z innych gałęzi prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza prawa budowlanego. W szerszym ujęciu odnosi się także do funkcji, jakie w systemie prawa pełni sprzeciw zgłaszany wobec nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny instalacji. Wyeliminowanie określonych wątpliwości – wyłącznie w drodze interpretacji istniejących regulacji prawnych – wydaje się znacznie utrudnione, szczególnie z uwzględnieniem wykładni systemowej. Przy tym przedwczesne jest mówienie o istnieniu ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która mogłaby stanowić adekwatną podstawę dla prowadzenia dalszej analizy.

Przeprowadzone przez Rzecznika badanie sprawy nie wykluczyło, że podstawą do wniesienia sprzeciwu może być w określonych przypadkach naruszenie prawa powszechnie obowiązującego. Jednak wydaje się, że istnieje konsensus, iż skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia musi opierać się na dostrzeżonych przesłankach naruszenia wymogów ochrony środowiska i wynikających z tego zagrożeń. Jest to szczególnie ważne w przypadku dostrzeżenia wadliwości postępowania inwestora na etapie postępowania z zakresu prawa budowlanego, które jednak de facto nie wykazuje – już na etapie oddawania instalacji do eksploatacji – naruszeń wymogów ochrony środowiska. W tym zakresie sprawy ujawnia się również wyraźnie problematyka związana z ochroną podstawowych praw i wolności człowieka i obywatela, będących podstawową przesłanką działań podejmowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Z jednej strony związana jest ona z obowiązkiem dbałości i ochroną środowiska naturalnego – na podstawie art. 5 in fine oraz art. 74 Konstytucji RP. Z drugiej – dotyka kwestii potencjalnych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. Co za tym idzie, istnienie przesłanek do ich zastosowania powinno być wyraźne i nie powinno podlegać domniemaniom. Rzecznik zwrócił się z wnioskiem o zajęcie stanowiska w opisanej sprawie. Poprosił też o rozważenie podjęcia inicjatywy legislacyjnej, zmierzającej do takiego ukształtowania treści prawa, które precyzowałoby, jakiego rodzaju rozwiązania technologiczne oraz wynikające z jakiego rodzaju decyzji (art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska) powinny stanowić podstawę do uznania niespełnienia wymogów ochrony środowiska i wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 152 ust. 4a tej ustawy.

W przypadku uznania, że przywołane przepisy prawne pozostają wystarczające wobec celów, dla których zostały uchwalone, a sprzeciw zgłaszany na etapie przystępowania do rozpoczęcia eksploatacji instalacji może obejmować całokształt postępowania prowadzonego w tym przedmiocie, Rzecznik wniósł o rozważenie zasadności wydłużenia terminu na wniesienie sprzeciwu, który obecnie wynosi 30 dni. Jest to termin prawa materialnego i nie podlega on przywróceniu. Skoro organ zobowiązany jest do jednoznacznego wykazania stanu zagrożenia dla wymagań ochrony środowiska, będących podstawą do wniesienia sprzeciwu, potrzebne byłoby wyposażenie go w możliwości przeprowadzenia jak najpełniejszego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu opisywanych naruszeń.