Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

zgłoszenie udziału w postępowaniu uchwałodawczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie pytania prawnego o zakres związania sądu administracyjnego wcześniejszym prawomocnym wyrokiem stwierdzającym nieważność przepisu aktu prawa miejscowego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu, w którym zadano analizowane pytanie prawne, nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów. Zdaniem Rzecznika nie zachodzi ani obiektywna wątpliwość prawna, ani wystarczający związek pomiędzy pytaniem prawnym a przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Rzecznik wskazał, że wątpliwości prawne w rozumieniu tego przepisu mają charakter obiektywny, a więc wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa, a nie z odmiennej interpretacji przepisów przez sąd w indywidualnej sprawie. W niniejszej sprawie NSA przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, jednak – jak zauważył Rzecznik – dotyczyły one kwestii związania prawomocnym wyrokiem w odniesieniu do decyzji administracyjnych lub postanowień, a nie aktów prawa miejscowego. Tym samym nie stanowią one dowodu na istnienie rozbieżności orzeczniczych w zakresie, którego dotyczy zadane pytanie prawne.

Ponadto Rzecznik wskazał, że pytanie prawne nie pozostaje w wymaganym przez ustawę związku funkcjonalnym z rozpoznawaną sprawą. Postępowanie, w którym je zadano, dotyczyło bowiem skargi kasacyjnej od wyroku sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały rady miasta, podczas gdy samo pytanie odnosi się do skutków prawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność przepisu aktu prawa miejscowego. Zdaniem Rzecznika są to różne formy działania administracji i nie można uznać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie pytania prawnego ma bezpośrednie znaczenie dla wyniku sprawy będącej podstawą jego zadania. Rzecznik zwrócił również uwagę, że przepisy będące przedmiotem obu rozstrzygnięć różnią się treściowo, co dodatkowo podważa zasadność rozpatrywania pytania w tym konkretnym postępowaniu. Z tych względów Rzecznik uznał, że brak jest podstaw do podjęcia uchwały, a pytanie prawne powinno zostać pozostawione bez dalszego biegu.

Jednocześnie, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją przesłanki do podjęcia uchwały, Rzecznik przedstawił własne stanowisko co do jej treści. W jego ocenie sąd administracyjny nie jest związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem stwierdzającym nieważność przepisu aktu prawa miejscowego, jeżeli kolejny akt prawa miejscowego, uchwalony po wydaniu tego wyroku, reguluje tę samą materię. Rzecznik wskazał, że art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zasadę prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych, która oznacza, że prawomocny wyrok wiąże strony postępowania, sąd, który go wydał, a w niektórych przypadkach także inne organy i podmioty, lecz związanie to obejmuje jedynie sentencję orzeczenia, a nie jego uzasadnienie. Odnosi się więc do konkretnie oznaczonego aktu, którego nieważność została stwierdzona, a nie do przepisów lub norm o zbliżonej treści zawartych w innym, późniejszym akcie prawa miejscowego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do rozszerzenia zakresu obowiązywania ww. przepisu w sposób sprzeczny z jego celem i konstrukcją oraz do ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu.

Rzecznik podkreślił, że przenoszenie wykładni tego przepisu, wypracowanej na gruncie spraw dotyczących decyzji administracyjnych, na akty prawa miejscowego byłoby nieuzasadnione ze względu na odmienny charakter tych aktów i odrębność procedur ich uchwalania. Rzecznik wskazał również, że uznanie związania sądu wcześniejszym wyrokiem stwierdzającym nieważność przepisu w odniesieniu do kolejnego aktu prawa miejscowego mogłoby w praktyce wyłączać sądową kontrolę nowych aktów i prowadzić do automatycznego powielania wcześniejszych rozstrzygnięć bez merytorycznej analizy ich zgodności z prawem. Takie rozumienie przepisów ograniczałoby samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, które często po stwierdzeniu nieważności aktu prawa miejscowego są zobowiązane do ponownego uregulowania danej materii w sposób zgodny z prawem.

W ocenie Rzecznika wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych dotyczące podobnych zagadnień mogą mieć znaczenie jedynie autorytetowe, a nie wiążące. Sąd rozpoznający sprawę dotyczącą nowego aktu prawa miejscowego powinien dokonać samodzielnej oceny jego zgodności z prawem, niezależnie od wcześniejszych rozstrzygnięć w innych postępowaniach. W polskim systemie prawnym, który nie opiera się na zasadzie precedensu, każda sprawa wymaga indywidualnego rozpoznania, a związanie orzeczeniami z innych postępowań jest wyjątkiem, który nie powinien być interpretowany rozszerzająco.