Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

zgłoszenie udziału w postępowaniu uchwałodawczym ws. obowiązku poddania się kwarantannie.

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania (sygn. II GPS 1/25) zainicjowanego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2024 r. (sygn. akt II GSK 360/23). Na mocy tego postanowienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: „Czy konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie, osób o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też następuje w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634)?”.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa rozbieżne stanowiska co do właściwej formy działania organów inspekcji sanitarnej, w wyniku czego osoby, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, zostają poddane obowiązkowej kwarantannie. W licznych orzeczeniach NSA wskazuje, że wymaga to wydania decyzji administracyjnej. Wyrażany jest także pogląd, że norma wynikająca z art. 34 ust. 2 ustawy jest konkretyzowana w formie niejurysdykcyjnego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Rzecznik przedstawił stanowisko, zgodnie z którym nałożenie obowiązku kwarantanny na osoby, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 924), następuje w formie decyzji administracyjnej.

W przypadku, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej, stronom przysługuje uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji. Z kolei ostateczna decyzja organu może zostać poddana kontroli sądowo-administracyjnej. Należy mieć na uwadze, że jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej jest pouczenie o prawie wniesienia od niej odwołania do organu wyższego stopnia przez stronę postępowania administracyjnego (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.). Natomiast w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, organ administracji publicznej nie ma obowiązku informowania adresata tego rodzaju działań administracji publicznej o prawie zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, które wynika z unormowań zawartych w art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. Na skutek tego, obywatele nie mają świadomości, że przysługuje im prawo do uruchomienia sądowej kontroli działalności administracji publicznej, której przedmiotem jest wspomniany akt lub czynność organu administracji publicznej. Jeżeli zatem obowiązek kwarantanny, który stanowi istotne ograniczenie swobody poruszania się, byłby nakładany w drodze czynności materialno-technicznej, to żadna z osób objętych przedmiotowym obowiązkiem nie byłaby powiadamiana przez organ o prawie wniesienia skargi na przedmiotową czynność do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że obowiązek kwarantanny skutkuje koniecznością odseparowania osoby objętej kwarantanną od innych ludzi, co wiąże się niemożnością bezpośredniego kontaktowania się z otoczeniem, uzyskanie porady prawnej u adwokata, radcy prawnego lub innego podmiotu udzielającego pomocy prawnej co do możliwości zaskarżenia czynności w przedmiocie objęcia kwarantanną staje się znacznie utrudnione. Może to w istotny sposób wpływać na faktyczną możliwość korzystania przez osobę, na którą nałożono obowiązek kwarantanny, z uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej nakładającego obowiązek kwarantanny. Nie bez znaczenia dla kwestii praktycznego korzystania przez obywateli z przysługujących im środków zaskarżenia są także wymogi formalne pisma, które uruchamia procedurę weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. O ile odwołanie jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, bowiem nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia, a wystarczającym jest, że z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.), o tyle skarga do sądu administracyjnego musi spełniać wymogi formalne określone w art. 46-47 oraz w art. 57 p.p.s.a. Ponadto, od skargi do sądu administracyjnego należy uiścić wpis, przy jej wniesieniu do sądu. Konieczność spełnienia wymogów formalnych dot. skargi do sądu administracyjnego oraz uiszczenia opłaty sądowej może utrudniać osobie, która z związku z nałożonym obowiązkiem kwarantanny pozostaje w odosobnieniu, dochodzenie swoich praw na drodze sądowej. Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację, uznać należy, że stanowisko składów orzekających, w myśl którego nałożenie obowiązku kwarantanny następuje w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest nie tylko sprzeczne z wynikiem wykładni językowej art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ale ponadto nie gwarantuje osobom objętym przedmiotowym obowiązkiem prawa do procesu administracyjnego, co w konsekwencji w znacznym stopniu utrudnia im możliwość skorzystania z prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku kwarantanny.