Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Zgłoszenie udziału w postępowaniu w sprawie obowiązku nałożenia w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki opłaty podwyższonej niezależnie od okoliczności uchybienia obowiązkowi segregacji odpadów komunalnych.

Trybunał Konstytucyjny wszczął postępowanie ze skargi konstytucyjnej (sygn. SK 66/25) Spółdzielni Mieszkaniowej na przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczące opłaty podwyższonej za uchybienie obowiązkowi segregacji odpadów komunalnych. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w tym postępowaniu i przedstawił stanowisko, że “art. 6ka ust. 3 w związku z art. 6ka ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - rozumiany w ten sposób, że przewiduje obowiązek nałożenia w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 tej ustawy, niezależnie od okoliczności uchybienia obowiązkowi segregacji odpadów komunalnych - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP”.

W opinii RPO dla oceny postawionych w skardze konstytucyjnej inicjującej niniejsze postępowanie zarzutów istotne znaczenie ma określenie charakteru opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przede wszystkim odpowiedzi wymaga pytanie, czy opłatę podwyższoną można uznać za daninę publiczną.

Przyjmując utrwalone w doktrynie ujęcie daniny publicznej, opłacie podwyższonej, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. nie można zdaniem Rzecznika przypisać charakteru daniny publicznej. Uznać ją należy natomiast za sankcję pieniężną. Za uznaniem takiego charakteru opłaty podwyższonej przemawia w pierwszej kolejności to, że stawki opłaty podwyższonej (i w konsekwencji również sama opłata) – w przeciwieństwie do stawek opłaty, podstawowej – są w aktualnym stanie prawnym oderwane od ustawowych wytycznych dotyczących określania wysokości stawek, zawartych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g., w szczególności kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. O ile w stanie prawnym obowiązującym przed 6 września 2019 r. ustawodawca przewidywał jedynie górną granicę stawki opłaty w przypadku zaniechania selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o tyle aktualnie, w odniesieniu do stawki podwyższonej, określa on także minimalną jej wysokość.

Wobec wprowadzenia obowiązku segregacji odpadów i braku możliwości zadeklarowania zbierania odpadów w sposób nieselektywny, gminy pozbawione zostały narzędzia, za pomocą którego mogłyby dokonać kalkulacji stawki podwyższonej. Potwierdza to fakt, że na gruncie obowiązujących przepisów, podstawą do nałożenia opłaty podwyższonej jest nawet incydentalne i jednorazowe naruszenie obowiązku segregacji odpadów (bez znaczenia dla jej nałożenia pozostaje też relacja stwierdzenia uchybienia obowiązkowi segregacji i częstotliwości odbioru odpadów komunalnych). Musi to być źródłem przypadków obciążania niektórych posiadaczy opłatami oczywiście nieproporcjonalnymi w stosunku do kosztów zagospodarowania odpadów. Gdyby opłatę podwyższoną uznawać za daninę publiczną, wzbudzałaby ona zasadnicze wątpliwości w kontekście prawa unijnego.

Projektodawca art. 6ka wskazał wprost, że w przepisach ustawy dodano art. 6ka, który wprowadza odpowiednio sankcje za nieprzestrzeganie przepisu dotyczącego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dwukrotnie wyższa opłata za niesegregowanie odpadów ma na celu zachęcenie mieszkańców do prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a często w ogóle do podjęcia wysiłku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przeprowadzone ankiety, sygnały płynące od mieszkańców oraz od zarządców nieruchomości jednoznacznie wskazują kryterium cenowe jako najbardziej skuteczną metodę zachęty do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców. Świadomość ekologiczna jest w ocenie Rzecznika niewystarczającym powodem do proekologicznych zachowań w tym zakresie. Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w których nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego.

Według Rzecznika nie powinno budzić wątpliwości, że ustawodawca był uprawniony do wprowadzenia sankcji finansowej w postaci opłaty podwyższonej za uchybienie przez właścicieli nieruchomości obowiązkowi selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tego rodzaju ograniczenie własności uzasadnione jest koniecznością ochrony konstytucyjnie chronionej wartości, jaką jest środowisko. Na gruncie niniejszej sprawy, kluczowym dla oceny kwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów u.c.p.g. jest to, czy ograniczenie własności, jakiego są źródłem, spełnia konstytucyjny wymóg proporcjonalności. Charakter opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wynikający z obecnego kształtu przepisów u.c.p.g., tj. charakter kary pieniężnej, implikuje przy tym odniesienie do zasad i procesu jej nakładania wymogów określonych w orzecznictwie trybunalskim dla podobnych sankcji pieniężnych.

Konfrontując te wymogi z konstrukcją opłaty podwyższonej, jaka wynika z u.c.p.g., nade wszystko z tym, że jej wymierzenie następuje bezwzględnie i „wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów, dojść należy do wniosku, że konstrukcja omawianej opłaty nie czyni dość co najmniej wymogowi odnoszącemu się do uwzględniania przy wymierzaniu sankcji pieniężnej okoliczności, w jakich doszło do uchybienia obowiązkowi przez „sprawcę" oraz wymogowi umożliwienia miarkowania kary lub ekskulpacji. W takich warunkach, przepisy przewidujące jej nakładanie (art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.) według Rzecznika ocenić należy za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Rzecznika art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – rozumiany w ten sposób, że przewiduje obowiązek nałożenia w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 tej ustawy, niezależnie od okoliczności uchybienia obowiązkowi segregacji odpadów komunalnych – jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadnienie tego stanowiska Rzecznik przedstawi w terminie późniejszym