zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie ze skargi konstytucyjnej dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 2025-09-26.
zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie ze skargi konstytucyjnej dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował przed Trybunałem Konstytucyjnym konstytucyjność art. 4 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wskazując na jego ingerencję w prawa majątkowe dzierżawców oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa.
Sprawa została wniesiona w związku ze skargą konstytucyjną spółki prowadzącej wielkotowarową działalność rolniczą, która od 1994 r. dzierżawiła grunty z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). W kolejnych latach umowa była wielokrotnie aneksowana, a powierzchnia dzierżawionych gruntów stopniowo ulegała zmniejszeniu. Kluczowa ingerencja nastąpiła po wejściu w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – w 2012 r. strony zawarły aneks nr 20, który – w trybie określonym w art. 4 ustawy zmieniającej – wyłączył z dzierżawy 30% użytków rolnych. Z uwagi na związanie płatnościami unijnymi strony uzgodniły późniejszy termin wydania gruntów, jednak spółka terenów nie wydała, a Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa naliczył wynagrodzenie za bezumowne korzystanie. Powództwa spółki o stwierdzenie nieważności aneksu oraz utrzymanie dotychczasowego stosunku dzierżawy zostały prawomocnie oddalone.
Na tym tle wniesiono skargę konstytucyjną, w której podniesiono, że sam mechanizm „wyłączeń trzydziestoprocentowych” naruszył prawa majątkowe dzierżawcy, zasadę proporcjonalności, równej ochrony praw majątkowych, zaufania do państwa i bezpieczeństwa prawnego oraz wolność działalności gospodarczej.
W ujęciu konstytucyjnym Rzecznik ocenia, że art. 4 wkracza w sferę „innych praw majątkowych” chronionych w art. 64 Konstytucji, ponieważ de facto wymuszał zmianę trwających umów przez redukcję przedmiotu dzierżawy o jedną trzecią. Dobrowolność tej zmiany miała charakter iluzoryczny: odmowa przyjęcia „propozycji” wyłączeń wiązała się z utratą kluczowych gwarancji stabilności – pierwszeństwa nabycia i możliwości bezprzetargowego przedłużenia dzierżawy – co dla dużych gospodarstw oznaczało realne ryzyko zakończenia działalności po upływie terminu umowy.
Jednocześnie ustawodawca pozostawił Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a obecnie – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa pełną swobodę co do wyboru działek podlegających wyłączeniu, bez jakichkolwiek ustawowych kryteriów i bez narzędzi negocjacyjnych po stronie dzierżawcy, a także nie przewidział rekompensat za straty czy niezamortyzowane nakłady, ograniczając się do arytmetycznego zmniejszenia czynszu. W teście proporcjonalności środek ten nie spełnia warunku konieczności ani odpowiedniej równowagi: cele deklarowane w 2011 r. – przyspieszenie prywatyzacji i wsparcie gospodarstw rodzinnych – można było realizować łagodniejszymi instrumentami (choćby kontraktowym trybem wyłączeń stosowanym dotąd do 20% areału), a po wejściu w życie moratorium sprzedażowego sam „ekwiwalent” w postaci uprawnienia do zakupu okazał się iluzoryczny. Dodatkowo judykatura przesądziła, że art. 4 ust. 7 nie tworzy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży, co w połączeniu z wstrzymaniem sprzedaży obnażyło pozorność ustawowej obietnicy.
Rzecznik akcentuje również naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Dzierżawcy, którzy przez lata prowadzili na państwowych gruntach stabilną produkcję, inwestowali, zatrudniali i kształtowali ład rolny zgodnie z obowiązującymi regułami, nie mogli przewidzieć, że w toku wykonywania wieloletnich umów państwo wprowadzi rozwiązanie, które pod groźbą utraty kluczowych uprawnień wymusi tak daleką ingerencję w ich kontrakty, a następnie wycofa się z fundamentalnej przesłanki ustawowej obietnicy – możliwości nabycia gruntów. Taki zabieg, polegający na najpierw wymuszeniu zgody, a potem pozbawieniu realnych korzyści, narusza lojalność państwa wobec obywatela i pewność prawa.
Niezależnie od powyższego, zakwestionowana regulacja prowadzi do nierównego traktowania dzierżawców z tej samej kategorii. Ochrona praw majątkowych została zróżnicowana według historycznej treści umów: w jednych przypadkach wyłączenia pozostały fakultatywne i poddane praktyce uzgodnień, w innych – stały się obligatoryjną propozycją bez realnej możliwości negocjacji, a ustawodawca nie uwzględnił wcześniejszych, umownych redukcji areału. W efekcie identyczni adresaci norm doświadczali nieproporcjonalnego obciążenia, czego jaskrawym przykładem jest sytuacja skarżącej, u której łączne ubytki przekroczyły 40% pierwotnego areału.
Wreszcie, ingerencja ustawowa ograniczyła wolność działalności gospodarczej chronioną w art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji. Redukcja skali przedsiębiorstwa rolnego, arbitralność doboru wyłączanych działek, utrata przywilejów zapewniających ciągłość działalności i brak realnego „wyjścia w górę” przez zakup pozostałych gruntów istotnie naruszyły swobodę wykonywania działalności, bez wykazania, że tak daleko idąca ingerencja była jedynym i koniecznym środkiem realizacji ważnego interesu publicznego.