opinia w sprawie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczącej zmian m.in. w Kodeksie karnym, Kodeksie wykroczeń, Kodeksie postępowania karnego oraz Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia z dnia 2025-11-24.
opinia w sprawie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczącej zmian m.in. w Kodeksie karnym, Kodeksie wykroczeń, Kodeksie postępowania karnego oraz Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia.
Rzecznik zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Przewodniczącego Komisji Praw Człowieka i Praworządności Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że uchwalona w dniu 7 listopada 2025 r. przez Sejm RP ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego zawiera propozycje, które budzą zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych standardów tworzenia prawa karnego materialnego oraz procesowego.
W kontekście zmian w Kodeksie karnym RPO wskazał, że art. 42 § 3 k.k. – o w zakresie, w jakim nakazuje sądowi orzeczenie zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych dożywotnio w razie popełnienia przestępstw formalnych określonych w art. 178a § 4 k.k. oraz w art. 244 k.k., jeżeli czyn sprawcy polegał na niezastosowaniu się do zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, chyba że zachodzi wyjątkowy wypadek, uzasadniony szczególnymi okolicznościami – uniemożliwia sądowi de facto dokonanie wyboru w zakresie przesłanek wyznaczających zakres zastosowania normy prawnej. Zakres ten ma charakter względnie obligatoryjny i ograniczony został m.in. do przypisania odpowiedzialności karnej za popełnienie przestępstwa z art. 178a § 4 k.k. oraz z art. 244 k.k., jeżeli czyn sprawcy polegał na niezastosowaniu się do zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Fragment „chyba że zachodzi wyjątkowy wypadek, uzasadniony szczególnymi okolicznościami” jest niejasny i niewystarczająco precyzyjny. Uniemożliwia dokonanie wyboru w zakresie konsekwencji zastosowania reakcji karnej, gdyż zarówno co do zakresu materialnego, czyli treści środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, jak i zakresu formalnego, czyli okresu zastosowania środka karnego (dożywotnio), sąd jest związany treścią art. 42 § 3 k.k. Taki stan rzeczy według Rzecznika stanowi zaprzeczenie istoty konstytucyjności normy, gdyż uniemożliwia realizację standardu orzekania opartego na zasadzie swobodnego uznania sędziowskiego w ramach ustawy, zasadzie indywidualizacji prawnokarnej reakcji wobec sprawcy, zasadzie oznaczoności kary oraz wyjątków jej zastosowania, zasadzie humanitaryzmu oraz zasadzie równości wobec prawa. Obligatoryjność orzekania nadmiernie ogranicza dyskrecjonalną władzę sędziego, skutkując automatyzmem wymiaru tego środka karnego.
Użycie w art. 42 § 3 k.k. trzech przymiotników „wyjątkowy”, „uzasadniony” i „szczególny” przesądza, że chodzi o sytuacje nadzwyczajne. Ustawodawca nie posłużył się ani definicją równoważną ani też kontekstową dla lepszego opisania, kiedy ów wyjątkowy wypadek, uzasadniony szczególnymi okolicznościami ma miejsce. Z tego względu art. 42 § 3 k.k. można postawić zarzut naruszenia zasady nullum poena sine lege stricta leżącej u podstaw konstytucyjnej zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, gdyż nie spełnia wymogu wystarczającej precyzyjności. W fazie postępowania rozpoznawczego nie sposób ustalić, jakie fakty powinny zostać wykazane w postępowaniu dowodowym dla zastosowania owego wyjątku, a w fazie postępowania odwoławczego nie sposób wskazać, jak powinien zostać sformułowany zarzut błędu w ustaleniach faktycznych w razie niezastosowania przez sąd I instancji wyjątku z art. 42 § 3 k.k. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji RP ze względu na sprzeczność z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP albo zasadą określania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
RPO zwrócił też uwagę, że użycie przez ustawodawcę oraz przez projektodawcę w art. 42 § 3 k.k. zwrotu „sąd orzeka” oznacza, że środek karny opisany w tych przepisach zaliczyć należy do kategorii „automatycznych skutków skazania”, która to kategoria nie mieści się w pojęciu orzekania, co uzasadnia sprzeczność obecnie obowiązującego, a także uchwalonego art. 42 § 3 k.k. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
W kontekście art. 44b § 1a k.k. RPO wskazał, że użycie przez projektodawcę w art. 44b § 1a k.k. zwrotów „sąd orzeka” oraz „chyba, że zachodzi wyjątkowy wypadek, uzasadniony szczególnymi okolicznościami” oznacza, że środek reakcji karnej opisany w projektowanym przepisie zaliczyć należy również do kategorii „automatycznych skutków skazania”, która to kategoria nie mieści się w pojęciu orzekania, co uzasadnia ocenę, że projektowany art. 44b § 1a k.k. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Ponadto treść art. 44b § 1a k.k. nie wskazuje jednoznacznie na to, że przepadek pojazdu mechanicznego możliwy jest także w przypadku kierowania pojazdem mechanicznym przez sprawcę znajdującego się pod wpływem środka odurzającego.
RPO wskazał, że w kontekście art. 44b § 5 k.k. pamiętać należy o rozwiązaniach typu carsharing, możliwości najmu pojazdu, możliwościach jakie daje umowa leasingu czy w końcu nieodpłatnym użyczeniu pojazdu. Skorzystanie z tych rozwiązań przez sprawcę spowoduje, że sąd nie będzie mógł orzec przepadku z art. 44b § 1a k.k., który będzie odtąd możliwy tylko w stosunku do osób, które w trakcie popełnienia przestępstw, o których mowa w art. 44b § 1a k.k., prowadziły pojazd stanowiący ich wyłączną własność. Porównanie treści art. 44b § 1a k.k. oraz art. 44b § 5 k.k. prowadzi do wniosku, że obligatoryjność przepadku pojazdu mechanicznego została uzależniona przez projektodawcę od stosunku prawnego łączącego sprawcę z prowadzonym przez niego pojazdem i zostaje wykluczona, gdy sprawca jest współwłaścicielem pojazdu w częściach idealnych, jest właścicielem tylko udziału w prawie własności pojazdu oraz jest posiadaczem zależnym pojazdu (najemcą; leasingobiorcą; biorącym pojazd w nieodpłatne użyczenie; dzierżycielem pojazdu). Tymczasem są to okoliczności nieistotne z punktu widzenia popełnienia wymienionych w art. 44b § 1a k.k. przestępstw.
Z kolei w art. 115 § 26 k.k. ustawodawca zdefiniował termin „nielegalnego wyścigu pojazdów mechanicznych”. Tymczasem w samej treści definicji w art. 115 § 26 pkt 1 k.k. mowa jest o „rywalizacji kierujących co najmniej dwoma pojazdami mechanicznymi w ruchu lądowym, w szczególności z zamiarem pokonania odcinka drogi w jak najkrótszym czasie, z naruszeniem zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym” zaś w art. 115 § 26 pkt 2 k.k. o „celowym wprowadzeniu pojazdu mechanicznego w poślizg lub celowym doprowadzeniu do utraty styczności z nawierzchnią chociażby jednego z kół pojazdu mechanicznego, wykonanego w trakcie spotkania zorganizowanego na otwartej lub ogólnodostępnej przestrzeni”. W odniesieniu do tak sformułowanej definicji RPO postawił pytanie, czy zachowanie opisane w art. 115 § 26 pkt 2 k.k. podjęte nie w celu rywalizacji, a celu zademonstrowania uczestnikom spotkania swoich umiejętności, stanowi desygnat zbioru ukształtowanego przez definicję z art. 115 § 26 k.k. Odwołanie się do językowego rozumienia zwrotu stanowiącego definiens w postaci „nielegalnego wyścigu pojazdów mechanicznych” jednoznacznie przesądza, że zachowanie takie nie spełnia wymogów wskazanej definicji, która ukierunkowana jest na wyścig i rywalizację. Konstatacja ta musi przekonywać, że „nielegalnym wyścigiem pojazdów mechanicznych” zgodnie z regułami znaczeniowymi języka polskiego mogą zostać nazwane zachowania opisane w art. 115 § 26 pkt 1 k.k., zaś zachowania opisane w art. 115 § 26 pkt 2 k.k. stanowią nielegalną technikę jazdy i powinny zostać zdefiniowane w odrębnej jednostce tekstu prawnego, przykładowo w art. 115 § 27 k.k. Prawidłowe ukształtowanie definicji legalnych jest pożądane nie tylko ze względów językowych, ale przede wszystkim ma na celu spełnienie wymogów, jakie stawia przed prawem karnym zasada nullum crimen sine lege certa leżąca u podstaw art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.
Rzecznik wskazał, że art. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zawiera definicje ustawowe pojazdu, pojazdu silnikowego i pojazdu samochodowego, zaś definicja pojazdu mechanicznego wynika z ustaleń doktryny i orzecznictwa. Wskazuje się tam, że „pojazdu mechanicznego nie należy utożsamiać tylko z pojazdem silnikowym w rozumieniu art. 2 pkt 32 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Dla interpretacji znamienia «pojazd mechaniczny» nie ma znaczenia wartość prędkości maksymalnej, którą umożliwia jego konstrukcja, oraz wartość maksymalnej mocy, którą dysponuje jego silnik”. Zauważyć należy, że „do wypełnienia znamienia „prowadzenia pojazdu mechanicznego” dochodzi także wówczas, gdy sprawca prowadzi motorower, którym, w rozumieniu art. 2 pkt 46 p.r.d., jest pojazd dwu- lub trójkołowy zaopatrzony w silnik spalinowy o pojemności skokowej nieprzekraczającej 50 cm3 lub w silnik elektryczny o mocy nie większej niż 4 kW, którego konstrukcja ogranicza prędkość jazdy do 45 km/h. Nie można pominąć faktu, że na rynku dostępne są rowery elektryczne oraz hulajnogi elektryczne, które nie spełniają ustawowych wymogów w zakresie maksymalnej mocy ich silników, która częstokroć przekracza znamionową moc ciągłą 250 W i które umożliwiają rozpędzenie tych pojazdów powyżej prędkości 25 km/h. Brak precyzyjnego uregulowania tej kwestii w przepisach p.r.d. rodzić musi pytanie o to czy do „nielegalnego wyścigu pojazdów mechanicznych” w rozumieniu art. 115 § 26 pkt 1 k.k. dojdzie w przypadku wyścigu dwóch kierujących rowerami elektrycznymi lub hulajnogami elektrycznymi, których moc silników przekracza znamionową moc ciągłą 250 W, a którzy w trakcie wyścigu wykorzystywali bądź tylko siłę własnych mięśni, bądź wzniesienie terenu. Brak jednoznacznej odpowiedzi na tak zadane pytanie powoduje, że art. 115 § 26 pkt 1 k.k. osadzony w kontekście normatywnym p.r.d. nie spełnia wymogów, jakie stawia przed prawem karnym zasada nullum crimen sine lege certa leżąca u podstaw art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.
Z kolei w kontekście art. 177 § 2a k.k. Rzecznik uznał, że samą intencję zdefiniowania najczęstszych i najbardziej niebezpiecznych okoliczności, w których dochodzi do wypadków drogowych ze skutkiem śmiertelnym, a które to przypadki rodzą napięcie pomiędzy przypisaniem sprawcy przestępstwa z art. 177 § 2 k.k. ze świadomą nieumyślnością a przypisaniem przestępstwa z art. 148 § 1 k.k. z zamiarem wynikowym, należy ocenić pozytywnie. Jednak zdaniem Rzecznika projektodawca powinien szerzej spojrzeć na problem najbardziej drastycznych w skutkach wypadków drogowych z art. 177 § 2 k.k.
Rzecznik zaznaczył, że do art. 178 § 1a k.k. dodano art. 178d k.k., którego skutkiem jest bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo nastąpienie skutku określonego w art. 156 § 1 k.k. lub w art. 157 § 1 k.k., a zatem nigdy nie będą to skutki opisane w art. 178 § 1a pkt 1 i 2 k.k., gdyż przepis ten, zgodnie z zasadą lex specialis, zostanie wyeliminowany z kwalifikacji prawnej przypisanego oskarżonemu czynu. Art. 178 § 1a k.k., w zakresie w jakim samodzielną przesłanką jego zastosowania jest wypełnienie przez sprawcę tylko znamion przestępstwa z art. 178d k.k. jest normą pustą i z tego względu wymaga korekty.
Z kolei odnośnie do art. 178d k.k. Rzecznik stwierdził m.in., że rozwiązanie normatywne rodzi zastrzeżenia w aspekcie nieproporcjonalnej wysokości ustawowego zagrożenia karą względem opisanego w tym przepisie czynu zabronionego, a to w kontekście ustawowych zagrożeń przyjętych w art. 160 § 1 k.k. i art. 157 § 1 k.k.
Rzecznik wyraził także wątpliwości co do zmian w Kodeksie wykroczeń. Wskazał, że art. 65ja p.r.d. rozszerza zakres definicji zgromadzenia z art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach o „zgromadzenia właścicieli, posiadaczy lub użytkowników pojazdów”, których celem jest prezentacja pojazdów, w tym wprowadzonych w nich modyfikacji. Ustawodawca nie wprowadza tego rozszerzenia, aby udzielić ochrony takim zgromadzeniom, co jest celem zasadniczym Prawa o zgromadzeniach, lecz, aby udział w takich zgromadzeniach stanowił podstawę odpowiedzialności za wykroczenie z art. 52aa § 2 i 4 k.w. Już samo to przesądza, że następuje tu zaburzenie regulacji odnoszących się do zgromadzeń. Ponadto cel w postaci prezentacji pojazdów, w tym wprowadzonych w nich modyfikacji, nie uzasadnia penalizacji uczestnictwa w takim gromadzeniu, pomimo braku dokonania zawiadomienia o nim, a tym samym nie spełnia wymogu konieczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do art. 57 Konstytucji RP.
Niezależnie od powyższego, wątpliwości z punktu widzenia art. 57 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP budzi także zakres art. 65ja p.r.d. i powiązany z nim zakres penalizacji w art. 52aa § 2 i 4 k.w., gdyż pojazdami samochodowymi są także kampery, a tym samym nie sposób ustalić, jakie przesłanki przemawiają za penalizacją uczestniczenia w zgromadzeniu kamperów zorganizowanym bez zawiadomienia, nawet wówczas, gdy jego celem jest prezentacja pojazdów, w tym wprowadzonych w nich modyfikacji.
RPO wskazał także na brak zmian w oczekiwanym kierunku względem zakresu kryminalizacji typu czynu zabronionego z art. 96 § 3 k.w.
W kontekście zmian w Kodeksie postępowania karnego Rzecznik wskazał uchwalony art. 295 § 1a k.p.k. Projektowana zmiana ma charakter wynikowy, a tym samym nie usuwa problemów, jakie zrodziło obecnie obowiązujące brzmienie tego przepisu. Rzecznik negatywnie ocenić pozostawienie art. 295 § 1a k.p.k. w uchwalonym brzmieniu, a przywołanych standardów ETPC nie sposób doszukać się w przepisach dotyczących tymczasowego zajęcia mienia ruchomego (art. 295 k.p.k.) oraz podstaw zabezpieczenia (art. 291 k.p.k.). Rozważyć należy natomiast wpisanie wprost zasady konieczności (subsydiarności) oraz zasady proporcjonalności do art. 291 k.p.k. oraz do art. 295 k.p.k.
W kontekście zmian w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia Rzecznik wskazał, że art. 98 § 6 k.p.s.w. ma mieć charakter wnioskowy. Rodzi to pytanie o brak przepisów, które nakazywałyby organom prowadzącym postępowanie mandatowe, informowanie pokrzywdzonych o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w projektowanym art. 98 § 6 k.p.s.w. Wraz z przyjęciem fakultatywnego trybu dostępu do danych należy zaprojektować obligatoryjny obowiązek informacyjny w stosunku do ujawnionych pokrzywdzonych o możliwości złożenia wniosku. Projektowany art. 98 § 6 k.p.s.w. powinien mieć zatem brzmienie „§ 6. Z chwilą uprawomocnienia się mandatu karnego, poucza się ujawnionych pokrzywdzonych o ukaraniu sprawcy wykroczenia i prawie do złożenia wniosku o dostęp do informacji będących podstawą ukarania. Na wniosek pokrzywdzonego, w przypadku, gdy mandat karny jest prawomocny, udostępnia się informacje będące podstawą ukarania sprawcy wykroczenia”.
RPO zwrócił się z prośbą o dokonanie analizy wskazanych problemów i rozważenie zainicjowania zmian legislacyjnych w ustawie z dnia 7 listopada 2025 r. we wskazanych zakresach.