wystąpienie do Minister Klimatu i Środowiska w sprawie dotyczącej funkcjonowania Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze” z dnia 2025-12-06.
wystąpienie do Minister Klimatu i Środowiska w sprawie dotyczącej funkcjonowania Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze”.
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Minister Klimatu i Środowiska w związku z utrzymującą się – pomimo działań naprawczych podejmowanych przez resort – wysoką liczbą skarg dotyczących funkcjonowania Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze”. W ocenie Rzecznika świadczy to o trwających problemach systemowych związanych z korzystaniem przez obywateli ze wsparcia finansowego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które ma służyć poprawie warunków mieszkaniowych poprzez wymianę źródeł ciepła i termomodernizację domów.
Rzecznik w pierwszej kolejności opisał sytuację beneficjentów, którzy padli ofiarą nieuczciwych wykonawców. Z napływających skarg wynika, że część firm, działając na podstawie udzielonych pełnomocnictw, przejmowała całość korespondencji z Funduszem, samodzielnie wnioskowała o najwyższy poziom dofinansowania, rozszerzała zakres inwestycji, a następnie nie realizowała prac lub wykonywała je wadliwie. W efekcie beneficjenci pozostawali bez zrealizowanej inwestycji, za to z obowiązkiem zwrotu wypłaconego już dofinansowania, mimo że działali zgodnie z regulaminem i w zaufaniu do programu intensywnie promowanego przez państwo. Rzecznik wskazał, że szczególnie dotkliwie dotyka to osoby starsze, schorowane oraz rodziny z dziećmi, dla których inwestycja miała realnie poprawić warunki bytowe. Z aprobatą odnotował informacje o pracach nad ustawą o pomocy poszkodowanym w programie „Czyste Powietrze”, podkreślając jednak, że oczekuje rzeczywistych, systemowych rozwiązań chroniących pokrzywdzonych beneficjentów i jak najszybszego zakończenia procesu legislacyjnego.
Następnie Rzecznik zajął się wymogiem posiadania tytułu własności nieruchomości przez co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku, wprowadzonym w obecnej edycji Programu. W ocenie Rzecznika warunek ten, uzasadniany koniecznością przeciwdziałania nadużyciom (takim jak „przepisywanie domów na wnuczka”), w praktyce działa jak forma odpowiedzialności zbiorowej wobec uczciwych obywateli, którzy nabyli domy wymagające pilnej termomodernizacji. Zwrócił uwagę, że część osób kupowała nieruchomości jeszcze przed zawieszeniem Programu i ogłoszeniem nowych zasad, zakładając możliwość uzyskania wsparcia w poprzednich warunkach. Zdaniem Rzecznika wymóg 3-letniego okresu własności jest postrzegany jako nieproporcjonalny, a ponadto nie wynikał jednoznacznie z wcześniejszych zapowiedzi zmian.
Rzecznik zwrócił też uwagę na nadmierną sformalizowaną konstrukcję procedury ubiegania się o dofinansowanie. Obowiązujące regulaminy przewidują liczne, rygorystyczne wymogi formalne po stronie wnioskodawców, obwarowane krótkimi, nieprzekraczalnymi terminami, pod rygorem odmowy udzielenia wsparcia, niewypłacenia środków lub obowiązku ich zwrotu. Z korespondencji kierowanej do Biura wynika, że wnioskodawcy często nie zdają sobie sprawy z wagi drobnych uchybień formalnych, a jednocześnie nie otrzymują od Funduszu w porę jasnych i zrozumiałych informacji o konieczności ich usunięcia. Rzecznik wskazał na asymetrię pomiędzy rygorystycznym podejściem do terminów i błędów po stronie obywateli, a brakiem realnej odpowiedzialności po stronie Funduszu za własne opóźnienia.
Rzecznik zwrócił uwagę na problem przewlekłości działań Funduszu. Podkreślił, że wskazane w regulaminie 60-dniowe terminy na rozpatrzenie wniosków i wypłatę środków mają charakter instrukcyjny, a ich przekraczanie nie wiąże się z żadnymi konsekwencjami po stronie Funduszu ani z możliwością skutecznego dochodzenia przez wnioskodawców swoich praw. Tymczasem opóźnienia w rozpoznaniu wniosku czy wypłacie środków wywołują wymierne negatywne skutki – od konieczności zaciągania kredytów, przez ryzyko niedotrzymania terminów realizacji inwestycji i wypowiedzenia umowy przez Fundusz, aż po sytuacje, w których beneficjenci pozostają w sezonie grzewczym bez jakiegokolwiek źródła ciepła, wskutek demontażu starego pieca i odwlekania w czasie dalszych etapów inwestycji. Rzecznik zauważył, że problem nieterminowości uderza także w wykonawców, którzy przy braku wypłat z Programu narażają się na utratę płynności finansowej, co znalazło wyraz m.in. w ich protestach w listopadzie 2025 r.
Rzecznik podniósł również kwestię długotrwałej niepewności beneficjentów, wynikającej z możliwości zakwestionowania prawidłowości rozliczenia inwestycji nawet po zawarciu umowy, akceptacji wniosku o płatność oraz wypłacie środków. Zwrócił uwagę, że przedsięwzięcie może być kontrolowane przez Fundusz i inne organy publiczne także w kilkuletnim okresie trwałości projektu, a negatywny wynik takiej kontroli może skutkować obowiązkiem zwrotu dofinansowania. W ocenie Rzecznika ten model, przy obecnym poziomie sformalizowania, przerzuca nadmierne ryzyko na obywateli i zniechęca do korzystania z Programu.
W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Minister Klimatu i Środowiska z prośbą o analizę zasygnalizowanych w niniejszym piśmie problemów i odniesienie się do zgłoszonych w nim zastrzeżeń.
MKiŚ, NFOŚiGW oraz wfośigw podejmują działania zmierzające do ograniczenia negatywnych skutków po stronie beneficjentów. Po pierwsze – NFOŚiGW i wfośigw prowadzą działania informacyjne o prawach beneficjentów w przypadku nadużyć lub niewykonania prac przez wykonawcę. Po drugie – większość wfośigw organizuje pomoc prawną dla beneficjentów. Po trzecie – w przypadku podejrzeń popełnienia przestępstw przez nierzetelnych wykonawców NFOŚiGW, wfośigw lub pokrzywdzeni beneficjenci składają zawiadomienia do właściwych organów ścigania.
Sekretarz poinformował, że w celu wsparcia beneficjentów zmodyfikowano procedurę odzyskiwania grantów w ramach środków pochodzących z FEnIKS. Zmieniona procedura istotnie ogranicza liczbę wypowiedzeń umów o dofinansowanie, ponieważ daje wfośigw i beneficjentowi narzędzia do „ratowania” umowy. NFOŚiGW pracuje nad analogiczną procedurą dla środków z KPO uwzględniającą te same mechanizmy.
W połowie 2025 r. powołano zespół do spraw osób poszkodowanych przez wykonawców, do którego zaproszono przedstawiciele MKiŚ, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, Prokuratury Krajowej, Ministerstwa Sprawiedliwości, UOKiK oraz NFOŚiGW. Zespół analizował obecne przepisy prawne i przygotował propozycje ich zmian, aby lepiej chronić beneficjentów. W trakcie prac stwierdzono brak regulacji, które umożliwiałyby zawieszenie lub odstąpienie od egzekucji przeciwko beneficjentom, a także umorzenie należności beneficjantów przez wfośigw w szczególnych przypadkach.
Zespół opracował projekt nowych przepisów wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji. Projekt ten stał się podstawą formalnych prac legislacyjnych w MKiŚ. Projekt ustawy o pomocy beneficjentom – osobom fizycznym poszkodowanym w związku z realizacją Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze” znajduje się w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod numerem UD346. Projekt ten odpowiada na postulaty zgłoszone przez Rzecznika, przede wszystkim: umożliwienie zawieszenia obowiązków dotyczących należności beneficjentów; wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego dochodzenie należności bezpośrednio od wykonawców; umożliwienie NFOŚiGW i wfośigw udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych.
W nowej odsłonie programu wprowadzono szereg zmian, aby zapewnić bezpieczne wydatkowanie środków publicznych i ochronę beneficjentów przed nieuczciwymi działaniami wykonawców: wdrożono ogólnopolski system operatorów programu; najbardziej newralgicznym elementem w procesie prefinansowania jest złożenie dyspozycji wypłaty zaliczki należnej beneficjentowi, poprzez przelanie jej na rachunek bankowy wykonawcy; przygotowano wzór umowy pomiędzy beneficjentem a wykonawcą.
Sekretarz wyjaśnił, że wymóg posiadania prawa własności domu od minimum 3 lat ma na celu zapobieganie nadużyciom i spekulacjom, zwiększenie efektywności wydatkowania środków publicznych i skuteczności mechanizmów kontrolnych i prewencyjnych w programie, przy jednoczesnym uproszczeniu procedur weryfikacji wnioskodawców. W poprzedniej edycji programu zdarzały się przypadki nabywania/przepisywania nieruchomości wyłącznie w celu zyskania dotacji. Nabycie własności lub współwłasności domu, często w bardzo niskim procencie, dotyczyło osób, które w danym okresie miały zerowe lub bardzo niskie dochody i miało na celu tworzenie fikcyjnych warunków do uzyskania dotacji na najwyższym poziomie. Zdarzały się również przypadki wnioskowania przez takie osoby o dotację do kilku budynków w celu ich późniejszej odsprzedaży. Wprowadzenie konieczności posiadania prawa własności lub współwłasności, przez okres co najmniej 3 lat przed złożeniem wniosku, ogranicza tego typu działania zabezpieczając interesy budżetowe i cele Programu oraz zapewnia, że dofinansowanie trafi do rzeczywistych właścicieli, którzy faktycznie zamieszkują budynek.
Odnosząc się do uwagi Rzecznika o skomplikowanych zasadach pogramu, Sekretarz wskazał, że jego skala i charakter wymagają stosowania jednolitych, transparentnych i weryfikowalnych procedur, zapewniających równe traktowanie oraz prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi. Zasady programu wynikają z ustawy POŚ oraz ustawy OFP, a w zakresie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej zastosowanie mają również przepisy właściwe dla wdrażania tych środków. Wymogi formalne, terminy i procedury nie są w ocenie Sekretarza nadmiernie skomplikowane. Weryfikacja dokumentów i rozliczeń jest obowiązkiem wfośigw wdrażających program, a rygor terminów umożliwia sprawne rozliczanie środków. Jednak aby przyspieszyć wypłatę środków i uwzględnić zgłaszane przez beneficjentów oraz wykonawców postulaty, MKiŚ poleciło NFOŚiGW oraz wfośigw nadanie najwyższego priorytetu rozpatrywaniu zaległych wniosków opłatność. NFOŚiGW oraz wfośigw – wdrożyły działania usprawniające.
Kierunek zmian wdrażanych od marca 2025 r. zmierza do upraszczania procedur, poprawy komunikacji z beneficjentami oraz ograniczenia negatywnych skutków błędów formalnych, przy jednoczesnym zachowaniu zasad legalności i równego traktowania, a przyjęte zasady programu są zgodne zobowiązującymi przepisami prawa i mają na celu ochronę środków publicznych, w tym także środków zagranicznych, dla których są wyznaczone określone zasady rozliczeń, oraz zapewnienie ich efektywnego wykorzystania.
Odnosząc się do zarzutu nieterminowości działania Funduszu, Sekretarz wskazał, że NFOŚiGW oraz wfośigw dokładają starań, by procesy weryfikacyjne i płatności realizowane były w możliwie najkrótszym czasie, przy zachowaniu rzetelności i zgodności z zasadami wydatkowania środków publicznych.
W odniesieniu do ryzyka zakwestionowania kosztów lub żądania zwrotu dofinansowania pomimo wcześniejszej akceptacji wniosku lub wypłaty środków, Sekretarz wyjaśnił, że mechanizmy kontroli realizacji przedsięwzięć wynikają bezpośrednio z charakteru programu jako instrumentu finansowanego ze środków publicznych, w tym środków europejskich oraz z obowiązku zapewnienia ich prawidłowego, celowego i oszczędnego wydatkowania.
W nowej odsłonie programu wprowadzono rozwiązania mające na celu ograniczenie ryzyka późniejszego kwestionowania wydatków. W szczególności poprzez obowiązkowy audyt energetyczny na etapie przygotowania inwestycji oraz wzmocnienie wsparcia beneficjentów przez wfośigw i operatorów, co pozwalana wcześniejsze identyfikowanie potencjalnych nieprawidłowości i ich eliminowanie jeszcze przed etapem końcowego rozliczenia.
Jak zaznaczył Sekretarz, możliwość weryfikacji przedsięwzięcia po jego akceptacji i wypłacie środków nie jest wyrazem braku stabilności decyzji wfośigw, lecz elementem systemu zabezpieczającego środki publiczne, przy jednoczesnym zapewnieniu beneficjentom możliwości przedstawienia wyjaśnień i obrony swoich interesów. Kierunek zmian wdrażanych w programie zmierza do zwiększenia przewidywalności rozliczeń oraz ograniczenia sytuacji, w których beneficjent mógłby zostać zaskoczony konsekwencjami na etapie końcowym lub w okresie trwałości.
W kontekście zarzutu niewystarczającej ochrony prawnej interesów adresatów programu Sekretarz zaznaczył, że POŚ wskazuje, że zadaniami ustawowymi wfośigw jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Instytucja ochrony środowiska, jaką są wfośigw, nie zostały wyposażone w kompetencje władcze do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Rola wfośigw w zdecydowanej mierze sprowadza się do działania za pośrednictwem instrumentów czysto cywilnoprawnych.
W ramach programu wfośigw działają w sferze cywilnoprawnej, to jest na płaszczyźnie stosunków prywatnoprawnych pomiędzy równorzędnymi podmiotami. Sekretarz wskazał, że sam fakt dysponowania przez wfośigw środkami publicznymi nie może uzasadniać przyjęcia, że oferując określone warunki dofinansowania, wfośigw działają w ramach wykonywania władzy publicznej.
Ustrojowe usytuowanie wfośigw oraz NFOŚiGW jako podmiotu działającego w sferze cywilnoprawnej wielokrotnie potwierdzał Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując brak działania NFOŚiGW w sferze administracji publicznej i brak kształtowania przez NFOŚiGW w sposób władczy statusu drugiej strony stosunku prawnego, a podkreślając przy tym funkcjonowanie NFOŚiGW w klasycznej sferze cywilnoprawnej (m.in. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1453/17)