opinia skierowana do Ministra Sprawiedliwości w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego i ustawy o dokumentach paszportowych z dnia 2025-12-29.
opinia skierowana do Ministra Sprawiedliwości w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego i ustawy o dokumentach paszportowych.
RPO z satysfakcją przyjął opracowanie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz ustawy o dokumentach paszportowych (UD319). W ocenie Rzecznika prawidłowo diagnozuje on potrzebę oddzielenia zatrzymania dokumentu paszportowego lub innego dokumentu, uprawniającego do przekroczenia granicy, unieważnienie takiego dokumentu lub zakaz jego wydania od zakazu opuszczania kraju. Poza rozdzieleniem zakazu prostego i złożonego, ujętego aktualnie w treści art. 277 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, projektodawca uznał za konieczne uzupełnienie katalogu środków zapobiegawczych, zawartych w tym przepisie, także o zakaz opuszczania Unii Europejskiej.
Według Rzecznika należy rozważyć, czy owo wyodrębnienie jest zasadne. Z jednej strony, w wystąpieniu z dnia 9 marca 2025 r. Rzecznik wskazywał na bezcelowość utrzymywania instytucji z art. 277 § 1 k.p.k. w obecnym kształcie, właśnie z uwagi na strefę Schengen. Swoboda przepływu osób, towarów i usług, gwarantowana w ramach strefy Schengen sprawiła, że wobec braku kontroli granicznych, celowość stosowania tego środka była wątpliwa. Praktyka z kolei wskazywała, że nierzadko tryb administracyjny unieważnienia lub zatrzymania dokumentu paszportowego stosowano już po opuszczeniu kraju, co jeszcze bardziej poddawało w wątpliwość celowość obecnych regulacji.
Problemem wymagającym dodatkowych rozważań pozostaje w ocenie Rzecznika to, czy ustanowienie zakazu opuszczania UE jest, w obliczu gwarantowanej swobody przemieszczania się nie tylko w samej UE, ale w strefie Schengen, zakazem trafnym. Takie rozwiązanie budzi wątpliwości, ale nie przez wzgląd na standardy konstytucyjne, lecz ze względu na jego celowość i wyzwania praktyczne. Uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy nie zawiera przesłanki zawężenia tego środka wyłącznie do terytorium Unii Europejskiej. Rzecznik zauważył, że co prawda wskazano, że wyodrębnienie tej kategorii jest uzasadnione z uwagi na liczną grupę osób, wykonujących pracę zarobkową na terenie UE, wobec których zastosowanie zakazu opuszczania kraju jest zbyt dolegliwe – uniemożliwiałoby im świadczenie pracy. Projektodawca wskazuje także, że takie rozwiązanie przyczyni się do pełniejszej realizacji zasady swobodnego przepływu osób wewnątrz Unii, który wynika m.in. z art. 26 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Rzecznik wskazał, że projektodawca nie rozważył jednak, czy właściwszą metodą nie byłoby albo ustanowienie zakazu opuszczania strefy Schengen albo całkowite zrezygnowanie z jego wyodrębnienia. Aktualna propozycja prowadziłaby do sytuacji, w której liczna grupa osób pracujących przede wszystkim w Norwegii, ale także w Islandii oraz w Lichtensteinie nie mogłaby świadczyć pracy, chociaż kraje te należą do strefy Schengen (i powinny być, tym samym, objęte normowaniem zakazu, zgodnie z uzasadnieniem odzwierciedlającym intencję projektodawcy), a także w krajach tych wykonuje się Europejskie Nakazy Aresztowania (Nordycko-Europejski Nakaz Aresztowania).
Skoro uzasadnieniem wyszczególnienia zakazu opuszczania UE była wysoka skuteczność ENA, zaś w krajach tych zasadniczo jest on wykonywany (choć pod inną nazwą), to w ocenie RPO nie do końca zrozumiałe jest, dlaczego zostały one wyłączone. Ponadto możliwe jest połączenie zakazów opuszczania kraju lub opuszczania UE z zatrzymaniem, unieważnieniem lub odmową wydania dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy. Nie do końca zatem wiadomo, dlaczego wobec osób wykonujących pracę zarobkową na terytorium UE (lub szerzej, strefy Schengen) nie można zastosować wyłącznie pozbawienia dokumentu, aby uniemożliwić im wyjazd poza granice Unii Europejskiej oraz państw, które zawarły w tym przedmiocie stosowne porozumienia z UE. W konsekwencji – według RPO – należałoby zastanowić się, czy zasadne jest wyodrębnienie zakazu opuszczania UE, a także czy funkcji tej pełniej nie realizowałby jednak środek zapobiegawczy, polegający na zatrzymaniu, unieważnieniu lub odmowie wydania dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy.
Wątpliwości Rzecznika budzi także mechanizm praktycznego monitorowania wykonywania zakazu opuszczania UE. Utrzymanie projektowanych rozwiązań prowadziłoby do sytuacji, w której przekroczenie granicy norweskiej czy luksemburskiej – ale także gibraltarskiej czy szwajcarskiej – wymagałoby interwencji organów ścigania. W końcu doszłoby do złamania zakazu opuszczania UE. Nie do końca jednak wiadomo, w jaki sposób będzie to monitorowane. Jak zauważył Rzecznik, w uzasadnieniu projektu nie wskazano, czy istnieje osobny, wewnątrzunijny system informatyczny pozwalający na wymianę i wykonywanie krajowych postanowień. Inną metodą byłoby umieszczanie tej informacji w bazach Europolu, ale agencja ta nie zajmuje się tego typu działaniami. To prowadzi do wniosku, że choć idea przyświecająca projektodawcy jest słuszna, to nie jest jasne, czy do końca koresponduje ona z rzeczywistością społeczną i prawną. W ocenie Rzecznika niejasne jest, czy projektodawca rozważał te kwestie, a także, w jaki sposób zamierza zapewnić skuteczność wykonywania zakazu opuszczania UE.
Domniemywać można jedynie założenia projektodawcy. Są państwa, które umożliwiają wjazd do nich na podstawie dowodu osobistego (którego nie można obywatela pozbawić), a które nie należą ani do UE, ani do EOG, a ponadto, nie posiadają na podstawie umów bilateralnych porozumień, pozwalających na wykonanie w nich Europejskiego Nakazu Aresztowania (np. Turcja czy Macedonia Północna). Tym samym, umieszczenie takiego zakazu formalnie umożliwiałoby legalną podróż do miejsca pracy w innym kraju UE, ale zakazywałoby podróży do tych państw, które nie są ani częścią UE, ani nie znajdują się w strefie Schengen, chociaż można wjechać do nich na podstawie dowodu osobistego. Orzeczenie samodzielnego środka zapobiegawczego, pozbawiającego osoby dokumentu, nie skutkowałoby zatem ograniczeniem prawa tej osoby do opuszczenia terytorium UE oraz EOG.
Według Rzecznika mniej wątpliwości budzi projektowana nowelizacja ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych. Można jedynie zastanawiać się, dlaczego projektodawca zdecydował się użyć dwóch różnych terminów do uregulowania tej samej sytuacji procesowej. Z uzasadnienia projektu wynika, że projektodawca dążył do umożliwienia unieważnienia lub odmowy wydania dokumentu paszportowego wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia. W ocenie RPO nie do końca jasne jest, dlaczego w projektowanym art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. posłużył się zwrotem „wobec której orzeczono na podstawie odrębnych przepisów zakaz wydania dokumentu”, zaś w projektowanym art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. a i b u.d.p. posłużył się zwrotem „wobec którego zastosowano na podstawie odrębnych przepisów unieważnienie dokumentu paszportowego”. Jak zauważył Rzecznik, oba te przepisy regulują zasadniczo tożsamą sytuację, w której prokurator lub sąd wydał postanowienie na podstawie projektowanego art. 277 § 1 pkt 3 k.p.k., tj. orzekł zastosowanie środka zapobiegawczego w postaci zatrzymania dokumentu paszportowego lub innego dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy, unieważnienie takiego dokumentu lub zakaz jego wydania.
W ocenie RPO aktualny projekt nowelizacji pozostawia pole do sporów interpretacyjnych co do znaczenia zwrotu „zastosowano”. Bez wątpienia, zwrot „zastosowano” oznacza coś innego niż „orzeczono”. Zgodnie z definicją słownikową, zwrot „zastosować” oznacza „użyć czegoś w jakiejś sytuacji, żeby osiągnąć określony cel”. Tym samym, zakres pojęcia „zastosować” jest szerszy niż pojęcia „orzec”. O ile w systematyce kodeksowej zazwyczaj będzie się to wiązać z zastosowaniem środka zapobiegawczego, a tym samym, z orzeczeniem jego zastosowania, o tyle niezrozumiałym jest, dlaczego projektodawca zdecydował się na zróżnicowanie językowej warstwy przepisów. Zdecydowanie lepiej ideę oraz systematykę przepisów oddałoby posłużenie się zwrotem „wobec którego orzeczono na podstawie odrębnych przepisów unieważnienie dokumentu paszportowego”. Po pierwsze, byłoby to spójne językowo z przyjętą w projektowanym art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. konwencją językową. Po drugie, jednoznacznie wskazywałoby na konieczność wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. Zwrot „zastosowano” może bowiem, na gruncie u.d.p., rodzić niepotrzebne dywagacje o tym, czy chociażby postanowienia nieprawomocne także dają możliwość unieważnienia dokumentu. Jest to szczególnie istotne w kontekście art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p., który dotyczy organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze lub organu postępowania wykonawczego, którym nie zawsze musi być prokurator. Tym samym, według RPO, należałoby postulować, aby projektodawca ujednolicił warstwę językową projektowanych art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. a i b u.d.p. w sposób odpowiadający przyjętej w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. systematyce poprzez zamianę zwrotu „wobec którego zastosowano na podstawie odrębnych przepisów unieważnienie dokumentu paszportowego” na zwrot „wobec którego orzeczono na podstawie odrębnych przepisów unieważnienie dokumentu paszportowego”.
Rzecznik zwrócił się z prośbą o rozważenie i uwzględnienie powyższych uwag w toku dalszych prac nad projektem.