Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

wystąpienie do Minister Kultury w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji i niektórych innych ustaw.

RPO przekazał stanowisko w sprawie opublikowanego w dniu 8 grudnia 2025 roku projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji i niektórych innych ustaw (UC 130). Stanowisko ogranicza się do problematyki dopuszczalności wydawania prasy przez jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki pomocnicze lub organizacyjne, spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego oraz związki i stowarzyszania jednostek samorządu terytorialnego. Pozostałe uwagi dotyczące przedmiotowego projektu Rzecznik przedstawi na etapie jego opiniowania w ramach rządowego procesu legislacyjnego.

Podstawową wątpliwość Rzecznika budzi rozdźwięk pomiędzy deklarowanym przez ustawodawcę standardem legislacyjnym, a treścią przedstawionego projektu ustawy. Pomimo niedawnych publicznych zapowiedzi kierownictwa Ministerstwa, odpowiedzi na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, wyników szeroko przeprowadzonych konsultacji społecznych założeń ustawy, stanowiska przedstawionego w Sejmie RP dnia 5 marca 2025 roku, a także innych wypowiedzi przedstawicieli kierownictwa Ministerstwa - w opiniowanym projekcie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw w ostateczności nie znalazły się przepisy mające na celu ograniczenie możliwości wydawania prasy przez podmioty samorządowe.

Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie – począwszy od 2016 roku – zwracał się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, sygnalizując potrzebę wprowadzenia zmian ustawodawczych w związku z negatywnymi skutkami wynikającymi z wydawania prasy przez podmioty samorządowe. Wydawanie prasy przez takie podmioty budzi wątpliwości na tle obowiązku zagwarantowania wolności działalności prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 14 Konstytucji RP), zasady pomocniczości (preambuła Konstytucji RP), wolności pozyskiwania informacji bez ingerencji władz publicznych (art. 54 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka) oraz wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Powyższe wątpliwości Rzecznika wynikają z dwóch zasadniczych problemów o charakterze systemowym i strukturalnym, które stwarza właśnie możliwość wydawania prasy przez podmioty samorządowych.

Po pierwsze, w ujęciu systemowym, zależność służbowa lub finansowa osób zajmujących się przygotowaniem materiałów prasowych w tytułach wydawanych przez podmioty samorządowe od aktualnych piastunów organów władzy lokalnej może w ocenie RPO wypaczać realizację podstawowych funkcji prasy w demokratycznym społeczeństwie – sprawowania społecznej kontroli nad działaniem władz zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym oraz rozpowszechniania informacji bez ingerencji władz publicznych.

Po drugie, w ujęciu strukturalnym, wydawanie prasy przez podmioty samorządowe wiąże się z zaburzeniem konkurencji na lokalnych rynkach mediów. Rzecznik wskazał, że samorządy mogą wydawać swoje tytuły prasowe nawet w całkowitym oderwaniu od zasad rynkowych, z pomocą środków publicznych, oraz przy wsparciu zatrudnionych urzędników, którzy tworzą lub redagują ich treść w ramach obowiązków służbowych. Co więcej, udział prasy wydawanej przez podmioty samorządowe w rynku reklamowym niejednokrotnie warunkuje funkcjonowanie lokalnej prasy prywatnej. Tymczasem prasa wydawana przez podmioty samorządowe bywa także rozprowadzana bezpłatnie, a zatem jest pozbawiona typowego dla prasy prywatnej źródła finansowania, które jest uzupełnianie ze środków publicznych.

Status prawny jednostek samorządu terytorialnego, jako dysponenta niektórych praw konstytucyjnych, jest przedmiotem regulacji szczególnej zawartej w art. 165 Konstytucji RP. Przepis ten wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, oraz że przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Jednostki samorządu terytorialnego nie są jednakże podmiotami korzystającymi z konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela, w szczególności nie są one beneficjentami wolności prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 14 Konstytucji) oraz wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 Konstytucji). Jak wskazano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jednostki samorządu terytorialnego nie korzystają z praw i wolności określonych w rozdziale II Konstytucji RP, a ich status podlega ochronie na podstawie innych mechanizmów konstytucyjnych zawartych przede wszystkim w rozdziale VII Konstytucji RP. Tożsamą argumentację należy zdaniem Rzecznika odnosić do wszelkich jednostek utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania ich zadań oraz podmiotów mających na celu obronę ich wspólnych interesów.

RPO wyjaśnił, że choć żaden z przepisów Konstytucji RP nie zakazuje wprost jednostkom samorządu terytorialnego wydawania własnych tytułów informacyjno-prasowych, to dla poszanowania aksjologii Konstytucji RP oraz systematyki jej przepisów, konieczna jest wykładnia przepisów ustawy zasadniczej w sposób zapewniający przede wszystkim odpowiednie gwarancje wolności prasy po stronie obywateli i społeczeństwa obywatelskiego. W tym kontekście Rzecznik przypomniał, że to państwo, realizując swoje obowiązki pozytywne wynikające z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, musi – jako gwarant pluralizmu – zapewnić poprzez swoje prawo, polityki i praktyki publicznoprawne, aby społeczeństwo miało dostęp do bezstronnych i rzetelnych informacji oraz do szerokiego wachlarza opinii i komentarzy, odzwierciedlających między innymi różnorodność poglądów politycznych, a także aby dziennikarze nie byli ograniczani w przekazywaniu tych informacji i komentarzy.

Rezygnacja z wprowadzenia w życie omawianego postulatu stawia także pod znakiem zapytania realizację celu określonego w motywie 73 Europejskiego Aktu o Wolności Mediów odnoszącego się do niezakłóconej konkurencji między dostawcami usług medialnych i platformami internetowymi poprzez ograniczanie ryzyka wywierania nadmiernego wpływu politycznego i finansowego na niezależność mediów.

Rzecznik uważa za celowe ponowne rozważenie zasadności uwzględnienia ograniczenia możliwości wydawania prasy przez podmioty samorządowe w treści projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji i niektórych innych ustaw (UC 130). Takie rozwiązanie sprzyjałoby możliwości realizowania wolności prasy przez media lokalne i zagwarantowaniu obywatelom wysokiego standardu korzystania z wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

Na koniec RPO zwrócił się z prośbą o poinformowanie o zajętym w tym względzie stanowisku i dalszych etapach prac nad projektem przedmiotowej ustawy. Jednocześnie poprosił, aby projekty ustaw przygotowywane w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dotyczące konstytucyjnych, podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela, zwłaszcza tych które były przedmiotem działań Rzecznika były przekazywane do BRPO na jak najwcześniejszym etapie prac Ministerstwa i aby urząd Rzecznika Praw Obywatelskich był w tych pracach uwzględniany..