Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie procedury zawieszenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w wykonywaniu obowiązków organu samorządu terytorialnego pochodzącego z wyboru.

Zagadnienie to było już przedmiotem wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 21 kwietnia 2020 r. RPO ocenił propozycję zmian w Kodeksie postępowania karnego, których celem było wzmocnienie samorządności lokalnej i ochrony przedstawicieli władz lokalnych wybranych w powszechnych wyborach. W druku senackim nr 79 Senatu X kadencji zaproponowano, by o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz pierwszego zastępcy orzekał zawsze sąd. Celem zaproponowanych zmian było ograniczenie „władztwa” prokuratora nad organami samorządu terytorialnego pochodzącymi z wyboru oraz zwiększenie gwarancyjności postępowania prowadzonego przeciwko organom samorządowym tak, by ograniczyć możliwe wpływy władzy wykonawczej – władzy centralnej – na jednostki samorządowe. Ostatecznie projekt senacki z druku nr 79 Senatu X kadencji nie został uchwalony i nie był procedowany w kolejnej kadencji Senatu.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należy ponownie rozpocząć debatę celem określenia, jaki organ powinien orzekać o zawieszeniu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w wykonywaniu ich funkcji, zwłaszcza w sytuacji, kiedy trudno jest kwestionować związanie prokuratury z władzą wykonawczą, a prace nad zmianami legislacyjnymi zmierzającymi do rozdzielenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości obecnie nie są kontynuowane.

W pierwszej kolejności Rzecznik zwrócił uwagę na aktualny stan prawny, zgodnie z którym zakaz pełnienia funkcji prezydenta miasta, burmistrza lub wójta nie jest „odrębnym” środkiem zapobiegawczym, ale mieści się w zakresie „nakazów i zakazów” stosowanych na podstawie art. 276 k.p.k. Przepis ten daje możliwość orzekania pięciu rodzajów środków zapobiegawczych, w tym m.in.: zawieszenia w czynnościach służbowych czy zawieszenia w wykonywaniu zawodu. Prokurator może na etapie postępowania przygotowawczego zastosować ten środek zapobiegawczy samodzielnie albo w powiązaniu z innymi (np. razem z poręczeniem majątkowym i dozorem Policji). Jednak nie ma możliwości łączenia izolacyjnego środka zapobiegawczego tymczasowego aresztowania – z jakimkolwiek innym środkiem zapobiegawczym. Co ważne, środek zapobiegawczy stosowany przez prokuratora podlega następczej kontroli sądowej, ale przepisy nie wprowadzają „sztywnych” terminów rozpoznania zażalenia.

RPO nawiązał również do odpowiedzi na swoje wystąpienie, której udzielił Sekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości dnia 19 stycznia 2026 r., wskazując, że: „polski model postępowania karnego oparty jest na założeniu, że gospodarzem postępowania przygotowawczego (dominus litis) jest prokurator, który w związku z tym jest odpowiedzialny za jego przebieg. Uprawienia sądu w tej fazie postępowania są enumeratywnie wskazane w Kodeksie postępowania karnego i co do zasady nie wkraczają w „jądro kompetencyjne” prokuratora, jakim jest dokonanie oceny czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, aby zakończyć postępowanie przygotowawcze, czy też powinna być kontynuowana”. Idąc dalej, Ministerstwo nie planuje kompleksowych zmian w postępowaniu przygotowawczym, uznając, że model, w którym prokurator ma szeroko zakreślone kompetencje władcze względem jednostki – z incydentalnym udziałem sądu – jest odpowiedni.

W dalszej części Rzecznik podkreślił, że przepisy Konstytucji przewidują szeroką autonomię działania jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazano, że zakres władzy samorządowej został określony w art. 163 Konstytucji w sposób maksymalnie szeroki, jako domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego. W doktrynie podkreślono, iż samorząd jako jednostka zdecentralizowana podlega jedynie nadzorowi bez hierarchicznego podporządkowania organowi wyższego stopnia, przy czym uprawnienia nadzorcze zawsze muszą mieć oparcie w wyraźnym przepisie ustawy. Autonomia jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie na płaszczyźnie przepisów ustrojowych – Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym. Możliwość ingerowania w samorządność społeczności lokalnej jest ograniczona, natomiast procedury są wyraźnie uregulowane. Władza centralna może realizować kompetencje nadzorcze w wyjątkowych sytuacjach – w przypadku powtarzających się naruszeń prawa lub przedłużającym się i nierokującym na poprawę brakiem skuteczności w realizowaniu zadań publicznych.

Rzecznik wskazał także, że procedura, w jakiej obecnie możliwe jest orzeczenie środka zapobiegawczego z art. 276 k.p.k. w postaci zawieszenia w wykonywaniu funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta może budzić wątpliwości odnośnie do zgodności z Konstytucją. Jak wskazano wcześniej, zawieszenie w wykonywaniu funkcji wójta burmistrza lub prezydenta miasta następuje na podstawie postanowienia prokuratora, a sądowa kontrola ma charakter następczy. W ustawie o samorządzie gminnym skutek w postaci przejęcia zadań i kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przez zastępcę został powiązany co do zasady z okolicznościami mającymi charakter obiektywny (art. 28g ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) albo z rozstrzygnięciem sądu. Inaczej jest w przypadku zastosowania środka zapobiegawczego z art. 276 k.p.k. w postępowaniu przygotowawczym (u.s.g. przewiduje, że potwierdzeniem zaistnienia przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta jest w takim wypadku postanowienie prokuratora albo sądu decydującego o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych). Oznacza to, że ten sam skutek ustrojowy, który w innych przypadkach jest związany z orzeczeniem sądu albo z obiektywnie istniejącą przeszkodą, może zaistnieć także na podstawie postanowienia prokuratora.

Biorąc pod uwagę powyższe, Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował, by o zawieszeniu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w wykonywaniu ich funkcji orzekał wyłącznie sąd, zaś w postępowaniu przygotowawczym sąd działający na wniosek prokuratora. Jednocześnie zwrócił się do Pana Ministra z prośbą o dokonanie analizy wskazanych problemów oraz poinformowanie o zajętym stanowisku w przedstawionej materii.